اشاره
تاکنون موضوع آسیب شناسی قانونگذاری در ایران از سوی پژوهشگران و نویسندگان بسیاری مورد توجه قرار گرفته است و هر یک به تناسب تخصص و تجربه خود به این موضوع مهم پرداخته اند. نکته قابل توجه در این دست پژوهش های آسیب شناسانه، قابلیت استناد یا اصولا مستندسازی دیدگاه ها و نظرات به شواهد عینی و واقعیت های متقن است. انتشار گزارش «آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی این سوال را به ذهن متبادر می کند که پس از 113 سال سابقه قانونگذاری وجود خیل عظیم آسیب های ریز و درشت در حوزه قانونگذاری، نشانه چیست؟ قانونگذاری کشور با این همه آسیب و مشکلاتی که دارد، چگونه می تواند به حل معضلات سایر بخش های جامعه بویژه حل مشکلات متعدد و روزافزون زندگی مردم بپردازد؟ چرا که قبل از هر کاری خود نیازمند تغییر و تحول است! نظر به اینکه بیان آسیب ها دردی را از جامعه درمان نمی کند روزنامه سیاست روز بر طبق رسالت رسانه ای خود گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی را مبنای پرسشگری آگاه ساز از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگرایی کشور قرار داده است تا به ریشه یابی علل و آثار آسیب ها بپردازد. امید است که پاسخگویی به هنگام دستگاه ها و نهادهای مربوطه بتواند به گسترش گفتمان تحول در قانونگذاری برای انتخابات پیش رو کمک بسزایی نماید. این نوشتار به پنج مورد از آسیب های قانونگذاری در کشور می پردازد که هم اکنون از نظر خوانندگان می‌گذرد:

مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و به عنوان بازوی پژوهشی و تحقیقاتی آن عمل می کند و ریاست آن توسط رییس مجلس شورای اسلامی منصوب می شود. گزارش های منتشره از سوی مرکز پژوهش ها سندی رسمی و متقن با قابلیت استنادی، اطمینان بخشی، روایی و پایایی نتایج است. سفارش دهنده این پژوهش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و مجری آن دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) است که هر دو از بخش های تابعه مستقیم مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی هستند. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش تحقق آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات و تحلیل آسیب ها آسان نموده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست. رسمیت گزارش منتشر شده از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی موید این حقیقت است که در انتخاب موضوع و روش و مراحل انجام پژوهش، کلیه ملاحظات علمی، سیاسی و اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است. مضافا اینکه شان و جایگاه مجلس شورای اسلامی در نزد پژوهشگران و فرآیند پژوهش حفظ و رعایت شده است. به عبارت دیگر انجام پژوهش و انتشار این گزارش، وظیفه ذاتی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی بوده و نوعی نقد درون خانواده بزرگ قوه مقننه است. انتشار این گزارش به معنای واقعی کلام، دلیل روشن و قاطع برای ناکارآمدی قانون و قانونگذاری در کشور و ناتوانی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در انجام وظایف ذاتی خویش است. پرداختن به آسیب های قانونگذاری و پرسشگری مستمر پیرامون علل و آثار آن می تواند افق درخشان تحول قانونگذاری و ارتقای کارآمدی قوانین در راستای حل مشکلات زندگی مردم را پیش چشمان ملت بزرگوار ایران مجسم سازد.

۹ فقدان آشنايي كافی برخي نمايندگان با نظامات قانونگذاری
در ادبيات حقوقي، قانونگذاري داراي اقتضائات و نظاماتي است كه علي القاعده هريك از نمايندگان ملت در مجلس مي بايست با آنها آشنايي داشته باشند. منابع حقوق عمومي در مقام بيان و تبيين اين نظامات برآمده اند كه در قوانين، خصوصا قانون اساسي و قانون آيين نامه داخلي مجلس ذكر شده اند. به موجب قانون اساسي و به تبع آن قانون آيين نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي، نظامات قانونگذاري داراي الزامات شكلي و محتوايي است. الزامات شكلي كه از آن تعبير به تشريفات قانونگذاري مي شود و الزامات محتوايي كه تضمين كننده سلامت و دقت شرعي و تخصصي قانون است. به رغم ضرورت آشنايي نمايندگان با اين نظامات، شاهد آن هستيم كه در مواردي تعدادي از نمايندگان محترم، خصوصا برخي از افرادي كه به تازگي وارد فضاي قانونگذاري شده اند و دوره اول حضور در مجلس شوراي اسلامي را تجربه مي كنند، آشنايي كامل و جامعي در اين زمينه ندارند و لازم است، آموزش هاي عمومي حضور ايشان در كميسيون هاي تخصصي پيش بيني شود.

۱۰ فقدان آشنايی كافی برخی نمايندگان با اقتضائات اجرايی
در مسير دستيابي به اهداف طراحي شده، قانوني راهگشاست كه متناسب با شرايط و اقتضائات و همچنين با توجه به معضلات اجرايي كشور، صحيح‌ترين و سهل‌ترين مسير را پيش روي مجريان قرار دهد. ازاين رو در هنگام مطرح شدن هر طرح يا لايحه اي، بايد متناسب با شرايط اجرايي موجود كشور، از برترين ابزارها استفاده شود. اين در حالي است كه برخي از نمايندگان مجلس به دلايل مختلفي ازجمله عدم آشنايي با موضوع طرح ها و همچنين عدم تعامل مستمر با دولت خصوصا دستگاه اجرايي ذيربط، در برخي موارد، بدون در نظر گرفتن اقتضائات اجرايي كشور اقدام به اظهار نظر درخصوص يك طرح يا لايحه مي كنند.

۱۱عدم رعايت تناسب تحصيلات و تخصص نمايندگان در برخی موارد با نيازهاي تخصصی كميسيون های مجلس
از آنجاكه مصوبات مجلس براي همه لازم الاجرا تلقي مي شود و حقوق و تكاليف مردم و دولت را به نحو مستقيم تحت تأثير قرار مي دهد، بايد متشكل از متخصص ترين افراد و مجرب ترين آنها در حوزه هاي گوناگون به ويژه حوزه حقوق باشد تا با تصويب قوانين دقيق و قابل اجرا، كشور را در مسير پيشرفت هدايت كند. مهم ترين ويژگي نمايندگان مجلس، بعد از تقوا و تعهد به آرمان هاي انقلاب اسلامي و مباني جمهوري اسلامي ايران، داشتن تخصص و تحصيلات لازم متناسب با نيازهاي تخصصي كميسيون هاي مجلس است. اين در حالي است كه بعضا نيازهاي تخصصي كميسيون هاي مجلس با تحصيلات و تخصص برخي نمايندگان عضو ارتباطي ندارد. فارغ از ريشه هاي اصلي اين آسيب كه به ويژگي هاي تعيين شده قانوني براي نامزدهاي انتخابات مجلس شوراي اسلامي و نيز رويكرد عمومي در قبول و يا رد يك نماينده باز مي گردد، حل اين معضل را مي بايست در نوع انتخاب نمايندگان براي كميسيون هاي تخصصي جستجو كرد. اگر چه قانونگذار به موجب مواد قانون آيين نامه داخلي مجلس، مانند ماده (۴۰)، بررسي تحصيلات، تجربه و سابقه عضويت در كميسيون ها (در صورت وجود سابقه نمايندگى) را جزء مراحل بررسي صلاحيت نمايندگان جهت عضويت در كميسيون هاي تخصصي دانسته است، با اين وجود، الزامي به رعايت تناسب ميان تخصص و نياز كميسيون ها وجود ندارد.

۱۲ اشتغال برخي نمايندگان به امور محلي حوزه انتخابيه و عدم توجه كافي به مصالح ملی
نمايندگان مجلس پس از برگزيده شدن در انتخابات نماينده همه ملت محسوب مي شوند و بر همين اساس در برابر تمام ملت مسئول هستند. هرچند نمايندگان از يك حوزه انتخابيه برگزيده شده اند اما بايد با در نظر گرفتن مصالح ملي و بدون توجه به مطالبات و مصالح منطقه اي اقدام به انجام وظايف نمايندگي كنند. اين درحالي است كه برخي نمايندگان به دلايل متعددي ازجمله پاسخگويي به وعده هاي انتخاباتي كه بعضا خارج از حيطه وظايف نمايندگي است، به جاي توجه به مصالح ملي، حل معضلات و مشكلات مربوط به حوزه انتخابيه خويش را وجهه همت خود قرار مي دهند. كشور با مسائل بسيار مهم و حياتي در حوزه هاي مختلف اقتصادي، فرهنگي، امنيتي و... روبروست كه در غالب موارد، از طريق طرح ها و لوايح، در مسير تصميم گيري مجلس قرار مي گيرند. بي ترديد مطالعه و بررسي كارشناسي اين مسائل منطبق با فرايندي كه در قريب به ۴۰ ماده از قانون آيين نامه داخلي مجلس پيش بيني شده است، زمان و وقتي قابل توجه را مي طلبد. لازم است نمايندگان خصوصا در كميسيون هاي تخصصي، طرح ها و لوايح را به دقت مطالعه كنند و با كارشناسان ذيربط، ذينفعان و ساير اقشار مرتبط جلسات كارشناسي و تعامل داشته باشند، پيشنهادهاي اصلاحي را بررسي كنند و تمام اينها تنها بخشي از وظايفي است كه نماينده مجلس بر عهده دارد و طبيعتا انجام ساير وظايف نمايندگي نيز بايد در كنار اين موارد سنجيده شود.

۱۳ فقدان شفافيت كافي در عملكرد نمايندگان در فرايند تقنين و عدم اطلاع رساني كافي و عمومي در اين باره
فرايند قانونگذاري از زمان تهيه پيش نويس تا تصويب مجلس و درنهايت تأييد شوراي نگهبان و يا در برخي موارد تصويب مجمع تشخيص مصلحت نظام، داراي مراحل متعددي است كه هر يك از ۲۹۰ نماينده مجلس نقش و تأثير مهم و به نسبت متفاوتي در اين فرايند دارند. اما از آنجا كه در نهايت امر، خروجي اين فرايند در قالب مصوبه مجلس ارائه مي شود، تأثير هر يك از نمايندگان، به تفكيك قابل بررسي و ارزيابي نيست، عدم شفافيت تأثير نمايندگان در فرايند تقنين، باعث مي شود كه برخي نمايندگان، فعاليت كافي در اين امر نداشته باشند و به درستي وظايف نمايندگي را به انجام نرسانند. يكي از مهم ترين مراحل تصويب قانون، بررسي آن در كميسيون هاي تخصصي است. لوازم و الزامات شفافيت در امر قانونگذاري است كه كمك شاياني به انتخاب صحيح تر مردم در دوره هاي بعدي مي كند.
به منظور واکاوی دقیق آسیب های فوق الذکر و ریشه یابی علل و آثار آنها، پرسشگری از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگذاری ضروری است. پاسخگویی بموقع تقسیم کار ملی موجب تقویت گفتمان تحول قانونگذاری در زمان باقیمانده تا انتخابات دوره جدید مجلس شورای اسلامی می شود. 

پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام
- الگوی مصلحت سنجی مجمع تشخیص مصلحت نظام چیست؟
- آیا اعضای محترم مجمع تشخیص مصلحت نظام در مصلحت سنجی های خود از شیوه های سنتی استفاده می کنند؟
- آیا تداوم و تشدید مشکلات در زندگی مردم نشانگر ناکارآمدی مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام نیست؟
- الگوی پایش تحقق اهداف چشم انداز بیست ساله در مجمع تشخیص مصلحت نظام چیست؟
- الگوی پایش تحقق سیاست های کلی نظام در مجمع تشخیص مصلحت نظام چیست؟ 

پرسشگری از دولت
- مشکلات بخش های اجرایی کشور با ناآشنایی نمایندگان مردم با اقتضائات اجرایی کشور چیست؟
- میزان تعامل تخصصی وزارتخانه ها و استانداری ها با کمیسیون های تخصصی مجلس شورای اسلامی چقدر است؟
- راهکار پیشنهادی دولت برای آشنایی هرچه بیشتر دستگاه های اجرایی با اقتضائات قانونگذاری چیست؟
- اصولا پایش کارآمدی لوایح تنظیمی در دولت چگونه انجام می شود؟
- نحوه تخصیص منابع در دولت بر اساس آمایش سرزمین انجام می شود یا از طریق لابی گری نمایندگان مجلس شورای اسلامی؟ 

پرسشگری از مجلس شورای اسلامی
- حداقل آگاهی ها و تجربه های لازم برای نمایندگی مجلس شورای اسلامی چیست؟
- آیا مجلس شورای اسلامی متکفل ارائه آموزش های لازم نمایندگان منتخب مردم از نظر قانونگذاری و اقتضائات اجرایی کشور است؟
- آیا رشد همزمان مشکلات متعدد در زندگی مردم با تورم قانون و قانونگذاری دارای رابطه معنادار است؟
- آیا وضعیت فعلی تخصصی و تجربی نمایندگان مردم در دوره های اخیر مجلس شورای اسلامی توانایی حل مشکلات متعدد در زندگی مردم را دارد؟
- نحوه توزیع نمایندگان در کمیسیون های تخصصی مجلس شورای اسلامی از نظر نوع تحصیلات و تجربه تخصصی چگونه انجام می شود؟
- نظارت بر کارکردهای تخصصی کمیسیون های مجلس چگونه صورت می گیرد؟
- اطلاع رسانی عمومی گزارش عملکرد نمایندگان مجلس شورای اسلامی در حوزه تقنین و نظارت چگونه انجام می شود؟ 

پرسشگری از شورای نگهبان
- چرا صلاحیت نامزدهای فاقد صلاحیت علمی و تجربی قانونگذاری از سوی شورای محترم نگهبان تایید می رشود؟
- آیا افت تدریجی ویژگی های تخصصی دوره های اخیر مجلس شورای اسلامی به دلیل نحوه تایید صلاحیت نامزدهای نمایندگی توسط شورای محترم نگهبان نیست؟
- چرا شورای نگهبان از نظارت استصوابی خود در امور تخصصی و فنی مربوط به نظامات قانونگذاری و اجرایی کشور در تایید صلاحیت ها استفاده نمی کند؟
- آیا تداوم و تشدید مشکلات متعدد در زندگی مردم دلیلی بر ناکارآمدی نحوه تایید صلاحیت نمایندگان مجلس شورای اسلامی از نظر تخصصی و تجربی و تصویب قوانین ناکارآمد نیست؟
- منظور از احراز صلاحیت برای نمایندگی مردم در مجلس شورای اسلامی صرفا در امور سیاسی و عمومی است؟ 

پرسشگری از مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
- آیا با انتشار چند جزوه پیرامون وضعیت بخش های گوناگون کشور می توان اطلاعات لازم برای تصمیم گیری های کلان کشور را برای نماینگان تازه وارد در مجلس شورای اسلامی تامین کرد؟
- آیا تداوم تصویب قوانین ناکارآمد نشانه بارز استفاده نمایندگان مجلس شورای اسلامی از مشاوره های غیرکارشناسی و سنتی نیست؟
- میزان آگاهی ها و تجربه های مورد نیاز برای نمایندگی مجلس شورای اسلامی در چند دوره گذشته چگونه ارزیابی می شود؟
- دلیل عدم بهره مندی نمایندگان مجلس شورای اسلامی از امکانات علمی، پژوهشی و اطلاع رسانی موجود در مجموعه مجلس شورای اسلامی چیست؟
- آیا با وجود و تداوم شیوه قانونگذاری غیردانشیک می توان به حل مشکلات متعدد در زندگی مردم از طریق وضع قوانین کارآمد امید داشت؟
- نقش رسانه های گروهی در جلوگیری از راه یابی نمایندگان ناآگاه به نظامات قانونگذاری و اقتضائات اجرایی به مجلس شورای اسلامی چیست؟
- وظیفه رسانه ها در آگاه سازی جامعه برای انتخاب نمایندگان دارای علم و تجربه کافی چیست؟
- نقش رسانه های گروهی در شفاف سازی عملکرد نمایندگان مجلس شورای اسلامی چیست؟
- رسانه های گروهی در اطلاع رسانی عمومی پیرامون عملکرد قانونگذاری کشور چه نقشی دارند؟ 

پرسشگری از اندیشمندان و نخبگان
- اندیشمندان و نخبگان کشور میزان آگاهی نمایندگان مجلس شورای اسلامی را طی ده دوره گذشته چگونه ارزیابی می کنند؟
- از نظر اندیشمندان و نخبگان آیا آگاهی نمایندگان مردم به اقتضائات اجرایی کشور در قانونگذاری کارآمد نقش دارد؟
- به نظر اندیشمندان و نخبگان قوه مقننه برای قانونگذاری کارآمد به چه نوع تخصص ها و تجاربی نیازمند است؟
- از دیدگاه اندیشمندان و نخبگان، آیا جمع بین رویکرد محلی و ملی در عملکرد نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی ممکن است؟
- آیا گردش علمی اندیشمندان و نخبگان برای ایجاد شفافيت كافي در عملكرد نمايندگان در فرايند تقنين در مجلس شورای اسلامی کافی است؟ 

^{نویسنده: دکتر محمدرضا ناری ابیانه}