اشاره
تاکنون موضوع آسیب شناسی قانونگذاری در ایران از سوی پژوهشگران و نویسندگان بسیاری مورد توجه قرار گرفته است و هر یک به تناسب تخصص و تجربه خود به این موضوع مهم پرداخته اند. نکته قابل توجه در این دست پژوهش های آسیب شناسانه، قابلیت استناد یا اصولا مستندسازی دیدگاه ها و نظرات به شواهد عینی و واقعیت های متقن است. انتشار گزارش «آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی این سوال را به ذهن متبادر می کند که پس از 113 سال سابقه قانونگذاری وجود خیل عظیم آسیب های ریز و درشت در حوزه قانونگذاری، نشانه چیست؟ قانونگذاری کشور با این همه آسیب و مشکلاتی که دارد، چگونه می تواند به حل معضلات سایر بخش های جامعه بویژه حل مشکلات متعدد و روزافزون زندگی مردم بپردازد؟ چرا که قبل از هر کاری خود نیازمند تغییر و تحول است! نظر به اینکه بیان آسیب ها دردی را از جامعه درمان نمی کند روزنامه سیاست روز بر طبق رسالت رسانه ای خود گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی را مبنای پرسشگری از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگرایی کشور قرار داده است تا به ریشه یابی علل و آثار آسیب ها بپردازد. امید است که پاسخگویی بهنگام دستگاه ها و نهادهای مربوطه بتواند به گسترش گفتمان تحول در قانونگذاری برای انتخابات پیش رو کمک بسزایی کند.

مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و گزارش های منتشره از سوی آن سندی متقن با قابلیت استنادی بالا محسوب می شود. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پذیرش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات آسیب ها آسان نموده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست. 

۲۶ شفاف نبودن اطلاع رساني از طرح ها و لوايح به جامعه ذينفعان
هر طرح يا لايحه اي مخاطبيني دارد كه پس از تصويب آن و تبديل شدن متن به قانون، برخوردار از وظايف و تكاليف و يا حقوق و مزايايي مي شوند و يا در مقابل از انجام اموري منع و از مزايايي محروم ميگردند. بالطبع كسب نظر جامعه ذينفعان در فهم شرايط واقعي جامعه و فضاي حاكم بر آن تأثير بسزايي دارد. كسب نظر از جامعه ذينفعان نتايج مهمي در پي خواهد داشت، ازجمله سنجش ميزان اجرايي شدن قانون در صورت تصويب، پيش بيني بازخوردهاي اجتماعي، دريافت راهكارهايي عيني و عملياتي براي تقويت قانون و رفع نقاط ضعف، واقعي شدن نگاه نمايندگان نسبت به معضل در دست بررسي و... . اگرچه متن طرح ها و لوايح روي تارنماي مجلس و مركز پژوهش ها بارگذاري مي شود، لكن سازوكار روشني براي كسب نظر فعال از جامعه ذينفعان پيش بيني نشده است و لازم است در هر مورد ضمن مشخص كردن دايره شمول هر طرح يا لايحه، از مخاطبان احتمالي آن، در قالبهاي مشخص و از طرق علمي، كسب نظر شده و نتايج آن مورد تحليل كارشناسي قرار گيرد تا در فرايند بررسي استفاده شود. 

۲۷ ضعف نظام آماري قابل اعتماد و اتكا و نبود دسترسي مناسب به منابع آماري موجود
يكي از مهم ترين الزامات قانونگذاري، ابتناي اين فرايند بر نظام آماري قابل اعتماد و اتكاست و در اين راستا نمايندگان بايد به منابع آماري موجود دسترسي مناسب و بموقع داشته باشند؛ اين درحالي است كه در كشور ما از يك سو درخصوص موضوعات واحد، آمارهاي مختلف و بعضا متناقضي ارائه مي شود و از سوي ديگر، دسترسي به همين منابع آماري نيز براي متوليان امر تسهيل نشده است؛ در چنين حالتي، ريسك وجود تصوري اشتباه از شرايط موجود بالا رفته و درنتيجه احتمال ارائه راهكارهاي غلط در قالب يك يا چند قانون لازم الاجرا بيشتر مي شود. در توضيح راجع به ضعف وجود آمار مورد اعتماد و اتكا، ذكر اين نكته لازم است كه آمار منحصر در مباحث روز اقتصادي همچون آمار تورم و رشد اقتصادي و امثال اين موارد نيست. همانطور كه در مطالب پيش گفته ذكر شد، مجلس شوراي اسلامي، در عموم مسائل فرهنگي، اجتماعي، اقتصادي، امنيتي و... صلاحيت قانونگذاري دارد و مسائل هريك از اين حوزه ها را از ابعاد مختلف مورد بررسي قرار مي دهد، لذا نيازمند نظام آماري جامع و يكپارچه اي است، كه اشراف آماري آن بر بخش قابل توجهي از اين مسائل در سراسر كشور گسترده باشد.
به عنوان مثال درخصوص اجراي طرح هاي حمايتي دولت در مسائل اجتماعي و يا سلامت، ارائه تعداد افراد تحت پوشش اين طرح، تنها بخشي از نياز آماري است و در كنار اين، بايد آمار افراد نيازمند پوشش با سنجه ها و معيارهاي دقيق كارشناسي و به تفكيك هر استان، افرادي كه تحت پوشش قرار گرفته و موفق به دريافت حمايت شده اند و در مقابل افرادي كه نتوانستند از اين حمايت برخوردار شوند به همراه ذكر مهم ترين دلايل ارائه موفق حمايت و نيز عدم دريافت حمايت، تعداد مراكز همراه با اجراي طرح، مراكز داراي ظرفيت جهت اجراي طرح و بسياري داده هاي ديگر در اختيار نمايندگان قرار گيرد، تا بر اساس چشم اندازي صحيح و واقعي و با در نظر گرفتن واقعيت هاي موضوع، نسبت به آن تصميم گيري كنند. از جمله ضروريترين اقدامات براي رفع اين معضل، اصلاح نظام آماري و رفع ايرادهاي سازمان آمار، به عنوان يكي از حياتي ترين نهادهايي است كه مجلس بايد با آن در ارتباط باشد و بر اساس آمارها و داده هاي آن در تمام مراحل تقنين، اقدام و تصميم گيري نمايد.
همان طور كه در مطالب پيش گفته ذكر شد، با توجه به تنوع جغرافيايي، فرهنگي، اجتماعي، اقتصادي و... در كشور ما در بسياري از موارد نمي توان نسخه واحدي براي كل كشور ارائه كرد و مي بايست براي هر منطقه راهكاري مجزا ارائه كرد. اين اتفاق، زماني محتمل است كه داده ها و تحليل درست و دقيقي از هر بخش در دست باشد تا بتوان متناسب با آن، مسائل را بررسي كرده و راهكار قانوني مورد نياز را ارائه نمود. بر همين اساس لازم است جامعه آماري و مناطق آن به درستي و بادقت نظر مشخص شوند، شاخص هاي ارزيابي و معيار سنجش داده ها تعيين شود و درنهايت با انجام صحيح و كارشناسانه فرايند آمارگيري اطلاعاتي جامع و دقيق در اختيار متوليان امر قرار گيرد.
علاوه بر اين، اصل شفافيت و دسترسي آزاد به اطلاعات ايجاب مي كند كه حداقل نمايندگان مجلس و نهادهاي ناظر، به آمار و اطلاعات مورد نياز دسترسي داشته باشند و محرمانه بودن آمار براي تصميم گيران يك استثنا تلقي شود؛ چراكه هرقدر دسترسي مسئولان نهادها خصوصا نمايندگان مجلس به آمار و اطلاعات مورد نياز محدود شود، امكان اشتباه در تصميم گيري و ارائه راهكارهايي كه با واقعيت هاي اجتماع فاصله دارد بيشتر مي شود.
۲۸ فقدان نظام كارآمد مسئله شناسي و اولويت سنجي پس از شكل گيري ايده اوليه قانون
اولين و مهم ترين گام در فرايند قانونگذاري تهيه پيش نويس است كه به منزله خشت اول در بناي يك قانون است و بيشترين آسيب ها نيز متوجه اين بخش مهم از فرايند اصلي قانونگذاري است. اگر متن اوليه قانون با دقت و مبتني بر مطالعات قابل قبول كارشناسي تهيه شده و منطبق با اصول و مباني نگارش قوانين نوشته شده باشد، تا حد بسيار زيادي از مشكلات بعدي در فرايند قانونگذاري كاسته مي شود و چه بسا در بسياري از موارد، انجام بررسي ها و مطالعات تخصصي، ايده اوليه را اصلاح كرده و حتي طريقي غير از تصويب قانون را ارائه كند. جهت تهيه پيش نويس متناسب با نيازهاي روز جامعه و مردم قوانين و مقررات، تعيين كننده نحوه حركت و عمل در مسيري هستند كه قانون اساسي و سياست هاي كلي نظام مشخص مي كنند و هركدام از حوزه هاي اقتصادي، فرهنگي، سياسي و... مسير خاص خود را داشته و هركدام از اين حوزه ها از ميان مسائل مختلف و متعدد، داراي اولويت هايي هستند كه حل آنها مقدم بر ساير مسائل و چه بسا مرتفع كننده ساير مشكلات باشد. اولين گام در مسير قانونگذاري، تهيه پيش نويس قانون است كه طبيعتا بايد مبتني بر شناخت مسائل و اولويت هاي كشور باشد، نه اينكه وقت مجلس مصروف هر مسئله اي شود كه لزوما جزء اولويت هاي نظام و نيازهاي روز جامعه نيست. تحقق اين امر نيازمند نظامي كارآمد جهت مسئله شناسي و اولويت سنجي است تا پيش نويس قوانين متناسب با نيازهاي اساسي كشور باشد. در تعيين اولويت ها، در مرحله نخست، تشخيص دولت از جهت اينكه سكان اجرايي كشور را در دست دارد مرجح است و در گام بعد، اين مجلس است كه بايد با نظرخواهي از نهادهاي تخصصي و ذيربط در حوزه هاي مختلف، ابتدا معيار و سنجه مسئله شناسي از منظر انقلاب اسلامي را تبيين كند و سپس مبتني بر سنجه ها و معيارها اقدام به مسئله شناسي در حوزه هاي مختلف نمايد و درنهايت به اولويت بندي در بين مسائل هر حوزه اقدام كند تا اساسا طرح ها و لوايح مبتني بر اولويت ها تنظيم شوند و علاوه بر اين، هم پيش نويس طرح هاي ارائه شده از مجلس و هم لوايح ارسالي ازسوي دولت بر اساس آن مورد بررسي قرار گيرند. 

۲۹ ضعف رويكرد انطباق قوانين با موازين شرع و نشات نگرفتن قوانين از آنها
انقلاب اسلامي، پياده كردن نظامي مبتني بر احكام اسلام و موازين شرع را در صدر شعارها و آرمان هاي خود قرار داد تا عدالت و برابري را در چارچوب نظري اسلام محقق كند. اين دغدغه در جاي جاي مباني نظري جمهوري اسلامي، قانون اساسي، بيانات بنيانگذار كبير جمهوري اسلامي، مقام معظم رهبري و ساير بزرگان جمهوري اسلامي، متجلي است. بر اين اساس با توجه به عنوان اين حكومت كه جمهوري اسلامي است، و نيز غناي منابع فقهي و ابتناي نظام بر موازين اسلامي، مي بايست قوانيني كه تعيين كننده نحوه عمل و حركت در راستاي اهداف و آرمان هاي انقلاب اسلامي هستند هم، منطبق با موازين شرع و منبعث از آنها باشند.
يكي از مؤثرترين نهادها در به ثمر نشاندن نظامي اسلامي مبتني بر نگاه دين در حوزه هاي مختلف اقتصادي، فرهنگي، تربيتي و... مجلس شوراي اسلامي است تا با پيگيري هوشمندانه و عالمانه، به دنبال تحقق منويات اسلام در قوانين مرتبط با بخش هاي مختلف نظام باشد و چنين امري اساسا بايد جزء مسائل اصلي نمايندگان مجلس باشد، كه لازمه آن اولا آگاهي فقهي و ديني نمايندگان ولو در سطح اوليه آن و ثانيا ارتباط و تعامل مستمر با مراكز پژوهشي در زمينه فقهي است. متأسفانه در برخي موارد مشاهده مي شود كه نه تنها دغدغه اي براي تحقق نظام مطلوب از منظر اسلامي نيست، بلكه متأثر از تفكرات نظام هاي غربي، قوانيني به تصويب مي رسد كه اگرچه مغايرت آشكاري با موازين شرع ندارند اما واجد نسبت روشني نيز با نگاه دين و احكام اسلام نيستند.
بارزترين نمونه اين امر را مي توان در ساخت نظام بانكي مشاهده كرد، كه به رغم وجود قوانيني همچون قانون عمليات بانكي بدون ربا (بهره) و نيز قانون منطقي كردن نرخ سود تسهيلات بانكي متناسب با نرخ بازدهي در بخش هاي مختلف اقتصادي (با تأكيد بر قانون عمليات بانكي بدون ربا)، نظام بانكداري فعلي كماكان مورد انتقاد ازسوي مراجع عظام تقليد و حوزه هاي علميه قرار دارد؛ البته لازم به ذكر است كه در دوره دهم مجلس شوراي اسلامي، طرحي تحت عنوان طرح بانكداري جمهوري اسلامي ايران، از سال ۱۳۹۵ در دستور كار مجلس قرار گرفته است.
به منظور واکاوی دقیق آسیب های فوق الذکر و ریشه یابی علل و آثار آنها، پرسشگری از تقسیم کار ملی در حوزه قانونگذاری ضروری است. پاسخگویی بموقع تقسیم کار ملی موجب تقویت گفتمان تحول قانونگذاری در زمان باقیمانده تا انتخابات دوره جدید مجلس شورای اسلامی می شود.

پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام
- برنامه مجمع تشخیص مصلحت نظام برای شفافيت اطلاع رساني از مصوبات خود به جامعه ذينفعان چیست؟
- مجمع تشخیص مصلحت نظام از کدام منابع آماری قابل اعتماد برای تشخیص مصالح کشور استفاده می کند؟
- نظام كارآمد مسئله شناسي و اولويت سنجي در مجمع تشخیص مصلحت نظام چیست؟
- انطباق مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام با موازين شرع چگونه انجام می گیرد؟
- چگونه می توان مطمئن شد که مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام از دین و قرآن اخذ شده است؟

پرسشگری از دولت
- برنامه دولت برای شفافيت اطلاع رساني از لوایح و مصوبات خود به جامعه ذينفعان چیست؟
- دولت از کدام منابع آماری قابل اعتماد برای تدوین لوایح و مصوبات خود استفاده می کند؟
- نظام كارآمد مسئله شناسي و اولويت سنجي در دولت چیست؟
- انطباق مصوبات دولت با موازين شرع چگونه انجام می گیرد؟
- چگونه می توان مطمئن شد که مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام از دین و قرآن اخذ شده است

پرسشگری از مجلس شورای اسلامی
- برنامه مجلس شورای اسلامی برای شفافيت اطلاع رساني از طرح ها و مصوبات خود به جامعه ذينفعان چیست؟
- مجلس شورای اسلامی از کدام منابع آماری قابل اعتماد برای عملکرد تقنینی و نظارتی خود استفاده می کند؟
- نظام كارآمد مسئله شناسي و اولويت سنجي در دولت چیست؟
- انطباق مصوبات دولت با موازين شرع چگونه انجام می گیرد؟
- چگونه می توان مطمئن شد که مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام از دین و قرآن اخذ شده است

پرسشگری از مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
- برنامه مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی برای شفافيت اطلاع رساني از مجموعه طرح های پژوهشی و گزارش های کارشناسی خود به جامعه ذينفعان چیست؟
- مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی از کدام منابع آماری قابل اعتماد برای عملکرد پژوهشی خود استفاده می کند؟
- نظام كارآمد مسئله شناسي و اولويت سنجي در مجلس شورای اسلامی چیست؟
- انطباق مصوبات مجلس شورای اسلامی با موازين شرع چگونه انجام می گیرد؟
- چگونه می توان مطمئن شد که مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام از دین و قرآن اخذ شده است

پرسشگری از شورای نگهبان
- برنامه شورای نگهبان برای شفافيت اطلاع رساني از مصوبات خود به جامعه ذينفعان چیست؟
- شورای نگهبان از کدام منابع آماری قابل اعتماد برای تایید مصوبات مجلس شورای اسلامی بر طبق شرع و قانون اساسی استفاده می کند؟
- نظام كارآمد مسئله شناسي و اولويت سنجي در شورای نگهبان چیست؟
- انطباق مصوبات شورای محترم نگهبان با موازين شرع چگونه انجام می گیرد؟
- چگونه می توان مطمئن شد که مصوبات شورای نگهبان از دین و قرآن اخذ شده است؟

پرسشگری از قوه قضاییه
- برنامه سازمان بازرسی کل کشور برای شفافيت اطلاع رساني از عملکرد نظارتی خود به جامعه ذينفعان چیست؟
- سازمان بازرسی کل کشور از کدام منابع آماری قابل اعتماد برای عملکرد نظارتی خود استفاده می کند؟
- نظام كارآمد مسئله شناسي و اولويت سنجي در سازمان بازرسی کل کشور چیست؟
- انطباق مصوبات سازمان بازرسی کل کشور با موازين شرع چگونه انجام می گیرد؟
- چگونه می توان مطمئن شد که مصوبات عملکرد سازمان بازرسی کل کشور از دین و قرآن اخذ شده است

پرسشگری از رسانه های گروهی
- نقش رسانه ها در شفافيت اطلاع رساني از مجموعه مصوبات تقسیم کار ملی قانونگذاری برای جامعه ذينفعان چیست؟
- رسانه های گروهی از کدام منابع آماری قابل اعتماد برای عملکرد تحلیلی خود استفاده می کنند؟
- نظام كارآمد مسئله شناسي و اولويت سنجي در رسانه های گروهی چیست؟
- نقش رسانه های گروهی در گفتمان سازی قانونگذاری بر اساس شرع چیست؟
- نقش رسانه های گروهی در در اطمینان بخشی به جامعه پیرامون اخذ قوانین کشور از دین و قرآن چیست؟

پرسشگری از اندیشمندان و نخبگان
- نقش اندیشمندان و نخبگان در شفافيت اطلاع رساني مصوبات تقسیم کار ملی قانونگذاری به جامعه ذينفعان چیست؟
- اندیشمندان و نخبگان از کدام منابع آماری قابل اعتماد برای عملکرد تحلیلی خود استفاده می کنند؟
- نظام كارآمد مسئله شناسي و اولويت سنجي نزد اندیشمندان و نخبگان چیست؟
- از نظر اندیشمندان و نخبگان انطباق مصوبات تقسیم کار ملی با موازين شرع چگونه انجام می گیرد؟
- از نظر اندیشمندان و نخبگان چگونه می توان مطمئن شد که مصوبات تقسیم کار ملی از دین و قرآن اخذ شده است؟ 

^{نویسنده: دکتر محمدرضا ناری ابیانه}