میزان آمادگی برای مدیریت بحران در کشور...
به اندازه کافی وجود دارد.
پیشرفت داشته اما با مطلوب فاصله دارد.
در حد صفر است و عقب گرد هم داشته است.
 
داخلی سیاست گزارش
تاریخ انتشار : چهارشنبه ۲۳ بهمن ۱۳۹۸ ساعت ۲۱:۲۳
 
 
سیاست روز مقالات حوزه قانون و قانونگذاری را معرفی، نقد و بررسی (14) می‌کند:
تحليل بر نظارت بر قوانين و مقررات در نظام حقوق جمهوری اسلامی ايران
تحليل بر نظارت بر قوانين و مقررات در نظام حقوق جمهوری اسلامی ايران
 
اشاره: مقاله تحليلي بر نظارت بر قوانين و مقررات در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران تالیف آقایان ابوالفضل درويشوند و سيدمحمدهادي راجي است که در شماره ۶۱ فصلنامه علمی پژوهشی حکومت اسلامی منتشر شده است. صاحب امتیاز این فصلنامه دبیرخانه مجلس خبرگان رهبری و مدیر مسئول آن آیت الله محمد یزدی است. این نوشتار به معرفی، نقد و بررسی مقاله تحليلي بر نظارت بر قوانين و مقررات در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران می پردازد که هم اکنون از نظر خوانندگان‌ می‌گذرد:

۱. نگارندگان در مقدمه مقاله اینگونه آورده اند: علت اساسي تحقق انقلاب اسلامي ايران، حاكميت موازين و احكام شرع مقدس اسلام بر تمام شؤون كشور بود. يكي از مهمترين شؤون حكومتهاي امروزين، قانونگذاري و تعيين حقوق و تكاليف افراد جامعه و نهادهاي حكومتي است. همچنين يكي از ملزومات تحقق حكومت اسلامي، عدم مغايرت قوانين و مقررات موضوعه با شرع است. بر اساس اصل سلسله مراتب قوانين و هنجارها، نبايد محتواي قواعد فروتر مغایرت با محتواي قواعد فراتر باشد. در نظامهاي حقوقي معاصر، با پذيرش اصل فوق و با هدف تضمين عدم مغايرت هنجارهاي مادون با قواعد برتر، مراجعي نظارتي در نظر گرفته شده است. نظام جمهوري اسلامي ايران نيز از اين قاعده مستثني نبوده و براي تضمين عدم تجاوز مراجع وضع قاعده از حدود صلاحيت خود، مراجع نظارتي را معين نموده است. در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، نهاد شوراي نگهبان، جهت حفاظت از شرع و قانون اساسي، پيش بيني شده است. ولي صرفاً به بررسي مصوبات مجلس و اساسنامه ها توسط اين شورا در قانون اساسي اشاره شده و نحوه نظارت بر مصوبات ساير نهادها مشخص نشده است. مبناي نظارت شرعي نيز از مسائلي است كه بايد مورد بررسي قرار گيرد.
۲. در ادامه به پيشينه مباحث مرتبط می پردازند: در قانون اساسي مشروطه و متمم آن در رابطه با سلسله مراتب حاكم بر قوانين و مقررات، تعيين تكليف نشده بود و صرفاً به موجب اصل دوم متمم اين قانون، مجلس شوراي ملي، حق وضع قوانين مغاير با شرع را نداشت و تشخيص قوانين مغاير با شرع، بر عهده تعدادي از فقها نهاده شده بود. در نظام مشروطه، عليرغم سكوت قانون اساسي، اغلب حقوقدانان، قائل به برتري قانون اساسي بر قوانين عادي بودند. بر خلاف قانون اساسي مشروطه، در قانون اساسي جمهوري اسلامي، موضوع سلسله مراتب قوانين، مورد توجه قانونگذار اساسي قرار گرفته است. به موجب اصل چهارم قانون اساسي، در نظام حقوقي جمهوري اسلامي، شرع مقدس اسلام در رأس سلسله مراتب هنجارها قرار ميگيرد و موازين شرعي بر تمامي قوانين و مقررات كشور و خود قانون اساسي حاكم است. قانونگذار اساسي، مرجع نظارت بر عدم مغايرت قوانين و مقررات با شرع را، فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است. بر اساس قانون اساسي، در صورت بروز تعارض قانون اساسي با موازين شرع، قوانين عادي با احكام اسلام و قانون اساسي و همچنين مقررات با قوانين و موازين شرع، اين مقررات مادون بوده و فاقد اعتبارند.
۳. سپس به موضوع مرجع تشخيص مغايرت با شرع اینگونه می پردازند: همانگونه كه بيان شد، سابقه نظارت شرعي بر مصوبات مجلس شوراي اسلامي به قانون اساسي مشروطه بازميگردد. بر اساس اصل دوم متمم قانون اساسي مشروطه ايران، مسؤوليت نظارت بر شرعيبودن مصوبات مجلس شوراي ملي، بر عهده تعدادي از فقها بوده است. اصل دوم قانون اساسي مشروطه، مقرر ميداشت كه تشخيص مخالفت قوانين موضوعه با قواعد اسلاميه، بر عهده هيأتي از مجتهدين و فقها است كه از مقتضيات زمان نيز آگاهي دارند. بر اساس اين اصل، هيأت مذكور، حق داشت هر يك از مواد قانوني را كه با قواعد مقدسه اسلام مخالفت داشت، رد نمايند كه تبديل به قانون نشود. رأي اين هيأت نيز لازم الاتباع بود. اي،ن اصل تنها در دوره دوم مجلس شوراي ملي، به صورت ناقص، اجرايي شد و در دوره هاي بعد نيز متروك ماند. پس از انقلاب و در هنگام تدوين قانون اساسي، دغدغه غالب نمايندگان مجلس بررسي نهايي قانون اساسي، تأسيس نهادي براي پاسداري از احكام شريعت بود؛ به نحوي كه مواجه با سرنوشت اصل دوم متمم قانون اساسي مشروطه نشود. همين امر نيز موجب شد، علاوه بر تصويب اصل چهارم، در اصول متعددي لزوم عدم مغايرت امور در نظام جمهوري اسلامي با شرع، مورد تصريح و تأكيد قرار گيرد. بررسي مشروح مذاكرات پيرامون اين اصل از قانون اساسي، بيانگر اين امر است كه نهاد فقهاي شوراي نگهبان مذكور در اصل چهارم، غير از نهاد شوراي نگهبان است به نظر ميرسد كه هدف از تعيين فقهاي شوراي نگهبان، پرهيز از ايجاد مراجع متعدد براي تضمين اسلامي بودن قوانين و مقررات بوده است و نميتوان به استناد اصول نودويك الي نودوهفت قانون اساسي، وظيفه فقهاي شوراي نگهبان را منحصر به تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس با شرع دانست، بلكه به استناد اصل چهارم قانون اساسي، دايره صلاحيت فقهاي شوراي نگهبان، وسيعتر از نظارت بر مصوبات مجلس شوراي اسلامي است و فقهاي شوراي نگهبان، نظارت بر مصوبات ساير مراجع؛ از جمله هيأت وزيران و شوراها و هر مرجع تصميمگير ديگري را طبق اصل چهارم قانون اساسي بر عهده دارند.
۴. در ادامه پیرامون مبنا و معيار تشخيص اینگونه آورده اند: بر اساس اصل چهارم قـانون اساسـي، بـه مجلـس شـوراي اسـلامي يـا هیچ نهـاد تصمیم گیرنده اجازه داده نشده است كه بر خلاف احكام شرعي قاعده حقـوقي وضع كنند. احكام شرعي، دو قسمند: احكام اوليه و احكام ثانويه. احكام اوليه، احكامي هستند كه صرف نظـر از عـوارض و حـالات ثـانوي كـه بـر موضوعات مختلف عارض ميشود، به آن موضـوعات معـين، تعلـق گرفتـهانـد؛ ماننـد وجوب نماز، روزه، حج و ... احكام ثانويه، احكامي هستند كـه بـه جهـت عـروض برخـي حـالات خـاص، بـر موضوعات وضع ميشوند؛ مانند موارد عسر و حرج و ضرر و... . در اين موارد، احكـام ثانويه، احكام اوليه را تحت تأثير قرار ميدهنـد و بـه حكـم ديگـري مبـدل مـيسـازند. از حكم حاكم اسلامي نيز كه در راستاي تمشيت امور حكومت صادر ميشود، بـه احكام حكومتي تعبير ميگردد. اين نـوع از احكام نيز احكام شرعي هستند؛ چراكه حكم حكومتي، حكمي است كه ولي فقيـه بر مبناي ضوابط پيش بيني شده طبق مصالح عمومي براي حفظ سلامت جامعه، تنظـيم امور آن، برقراري روابط صحيح بين سـازمانهـاي دولتـي و غيـر دولتـي بـا مـردم و سازمانها با يكديگر در مورد مسائلي فرهنگي، تعليماتي و غير آن، مقرر داشته اسـت. به عبارت ديگر، حاكم جامعه اسلامي حق دارد براي برقراري و حفظ نظم عمومي و بنا بر مصالح و مفاسدي كه تشخيص ميدهد، اقدام به وضع مقررات يا صدور فرمانهايي كند كه با احكام الهي شناخته شده، متفاوت اسـت و بــه بيــان ســوم، هــر حكمــي كــه اجرايــي شــدن و فعليت يافتن آن منوط بهدستور حاكم باشد، از قبيل حكم به مجرميت و اجراي حـدود و تعزيرات، فرامين صادره جهت جنگ و صلح و... حكم حكـومتي ناميـده مـيشـود در مجموع، ميتـوان گفـت كـه هـر حكمـي كـه حـاكم اسلامي براي اداره جامعه اسلامي در نظر بگيرد و امر نمايد، حكم حكـومتي خواهـد بود. در مجلس بررسي نهايي قانون اساسي، عده اي بر اين عقيده بودند كه تمامي قوانين بايد مطابق با موازين شرعي باشند. با توجه به اينكه در احكام اسلامي، تمامي موضوعات به تفصيل بيان نشده و نميتوان موضوع بسياري از قوانين مصوب مجلس را در شرع يافت، بايد قائل به اين بود كه صرف عدم مغايرت قوانين با شرع، كافي است. بر همين اساس، به نظر ميرسد منظور از مطابقت در اصل چهارم، به قرينه اصول نودويكم و نودوششم، عدم مغايرت مصوبات مجلس با شرع است و الزاماً نيازي به مطابقت اين مصوبات با شرع نيست. قابل ذكر است كه در ابتداي فعاليت شوراي نگهبان، فقهاي اين شورا قائل به لزوم مطابقت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با موازين شرعي بودند كه با توجه به مطالب فوق، رويه فقها نيز بر اين قرار گرفت كه نسبت به مغايرت مصوبه با شرع، رأي گيري صورت گيرد و در صورت عدم رأي اكثريت فقها به مغايرت مصوبه، شورا آن را تأييد نمايد. البته ميتوان به نحو ديگري نيز به اين موضـوع پرداخـت و آن اينكـه لازم اسـت قوانين و مقررات، با شرع مطابقت داشته باشند. مقصود از شرع، همان دين اسـت و دين مجموعه عقايد، احكام و اخلاقيات است كـه ناشـي از اراده الهـي اسـت و بـه وسيله عقل و نقل به آن دست يافته ميشود. به بيان ديگـر، ديـن، راهـي اسـت كـه خداوند براي زندگي سعادتمندانه بشر، مقرر داشته است و اگر بشـر از ايـن راه طـي طريق نمايد، لاجرم به سعادت خواهد رسيد. شناخت اين راه، دو ابـزار دارد: عقـل و نقل. مقصود از نقل، همان كتاب و سنت اسـت و حجيـت و اعتبـار آن نيـز در علـم اصول فقه مطرح ميشود. عقل نيز يكي از ابزارهايي است كـه كاشـف از اراده الهـي است كه شامل تجربه نيز ميگردد و راه صحيح (دين) را بـه بشـر مـينمايانـد. البتـه طي است كه بايد به آنها توجه نمود. در صـورتي كـه عقـل، صحت عملي را تأييد نمود، عمـل بـه آن واجـب شـرعي اسـت و تـرك آن عقوبـت اخروي خواهد داشت. حال كه دين تمام عرصه زندگي بشر را فرامي گيرد و عقل نيز در كنار نقل، از ابزارهاي وصول به دين ميباشد، ضروري است قوانين، مطابق بـا دين باشد و نه عدم مغاير با آن. به اين معنا كه نقل معتبر و عقـل، (بـا جمـع شـرايط حجيت و اعتبار آن) بايد مؤيد قانون مصوب باشد و قانون مصوب، بر اسـاس حكـم نقل و عقل، به تصويب رسيده باشد، نه بر اساس مبنايي ديگر. حال كه ممكـن اسـت برداشتها از دين متفاوت باشد، بايد مرجعي را پذيرفت كه برداشت او از دين، مبناي تقنين قرار گيرد. لاجرم اين مرجع، ولي فقيه است؛ چرا كه مبناي مشروعيت نظـام از اوست و مقنن نيز به نمايندگي از جانب وي ايـن امـر را انجـام مـيدهـد و شـوراي نگهبان، مراقبت ميكند كه از اين امر تخطي نشود. بر اين اساس، نظر فتوايي شـوراي نگهبان، ملاك عمل نيست؛ بلكه اصل بر اين است كه نظر ولي فقيه، مبناي تقنين قرار بگيرد، مگر اينكه اين حق از طرف ولي فقيه به آنان اعطا شـود. در صـورت پـذيرش اين تبيين، لازم است مجلس براي تصويب هر قانون، مستنداتي داشته باشـد؛ اعـم از مستندات نقلي و عقلي كه همان نظرات كارشناسـي مـيباشـد و آنهـا را بـه شـوراي نگهبان ارائه نمايد.
۵. در ادامه مقاله به ارائه مطالبی پیرامون نظارت شرعي بر اصول قانون اساسي می پردازند: همانگونه كه بيـان گرديـد، در نظـام جمهـوري اسـلامي، مـوازين شـرعي در رأس سلسلهمراتب هنجارها قرار دارند. با توجه به اين جايگاه، قانون اساسي كه پس از شـرع در مرتبه بعدي اهميت قرار دارد، نيز نبايد مغايرتي با هنجار برتر داشته باشد. در هنگـام تدوين قانون اساسي، نمايندگان، حداكثر تلاش خود را به كـار بردنـد كـه هـيچيـك از اصول قانون اساسي، مغايرتي با شرع نداشته باشد. در اين راستا، پيشنهادي مطرح گرديد مبني بر اينكه اصلي تدوين گردد كه احتمال هرگونـه مغايرت اطلاق يا عموم اصول قانون اساسي با شـرع را رفـع نمايـد. اساسي كه اين اصـل را بـر اطـلاق و عمـوم كليـه اصول قانون اساسي حاكم ميداند، در اين راستا قابل تفسـير اسـت و بـا ايـن هـدف، تصويب شده است كه با تمسك به اطلاق يا عموم اصول قـانون اساسـي، نتـوان امـري خلاف موازين اسلامي را مورد اعمـال قـرار داد. لـذا بـر اساس قسمت اخير اصل فوق، اين اصل بر اطلاق و عموم كليـه اصـول قـانون اساسـي حاكم است و بر ساير اصول قانون اساسي برتري دارد. در صورتي كه از اطلاق يا عموم اصول قانون اساسي، شبهه مصـاديق خـلاف شـرع پيش آيد، فقهاي شوراي نگهبان مقام صالح در رابطه با تفسـير ايـن اطـلاق و عمـوم و تقييد و تخصيص آن هستند. اين اصـل، بـه فقهـاي شـوراي نگهبان، صلاحيت ميدهد در مواقع ضروري اطلاق و عموم اصول قانون اساسـي را بـا توجه به موازين اسلامي، مقيد كنند يا تخصيص بزنند.
۶. سپس به بحث پیرامون نظارت شرعي بر قوانين می پردازند: به موجب اصل نودوششم قانون اساسي، مرجع تشخيص مغايرت و يا عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با شرع، فقهاي شوراي نگهبان هستند. قانون اساسي، به فقهاي شوراي نگهبان براي اظهار نظر در رابطه با مغايرت و يا عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با شرع، مدت ده روز و در صورت استمهال، بيست روز مهلت داده است. فقها مكلفند، اگر در مصوبه مجلس مغايرتي با شرع مشاهده نمودند، به مجلس اعلام كنند. قانون اساسي، سكوت و عدم اظهار نظر شوراي نگهبان در مدت تعيين شده را به منزله تأييد مصوبه، تلقي كرده است و در اين حالت، مصوبه، شأن قانوني پيدا مينمايد. همانطور كه مشاهده ميشود، قانون اساسي در اين مورد، بين اظهار نظر در مورد مغايرت با شرع و اظهار نظر در مورد مغايرت با قانون اساسي، تفاوتي قائل نشده و مهلت يكساني را براي آنها مقرر داشته است.
۷. در انتهای مقاله به عنوان نتيجه گيري اینگونه آورده اند. در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران، با پذيرش اصل سلسله مراتب قوانين بر تبعيت قواعد مادون از قواعد مافوق تأكيد شده است. در رأس اين سلسله مراتب، موازين شرع قرار دارند كه بر اين اساس، هيچيك از قوانين و مقررات موضوعه، از جمله قانون اساسي نبايد مغاير با موازين شرع باشند. به موجب اصل چهارم قانون اساسي، مرجع تشخيص مغايرت و يا عدم مغايرت قوانين و مقررات با شرع، فقهاي شوراي نگهبان هستند. ايشان بر مبناي نظر اجتهادي خويش عمل ميكنند، ولي لازم است احكام اوليه و ثانويه را نيز مد نظر قرار دهند كه البته عملاً به احكام ثانويه توجه نميشود و لذا مجمع تشخيص مصلحت نظام شكل گرفت. احكام حكومتي ولي فقيه نيز بايد توسط شوراي نگهبان، مراعات شود كه در اين مورد عملكرد شوراي نگهبان متفاوت بوده است. نظارت شرعي بر قوانين از طريق ارسال مصوبات مجلس به شوراي نگهبان صورت ميگيرد؛ حال آنكه در قانون اساسي در رابطه با نحوه نظارت فقهاي شوراي نگهبان نسبت به مغايرت و يا عدم مغايرت قوانين مصوب قبل از تشكيل مجلس شوراي اسلامي، مصوبات دولت و مصوبات ساير مراجع با شرع تعيين تكليف نشده است. بر اساس قوانين عادي و رويه ديوان عدالت اداري، هر كس كه مصوبه دولت يا شوراهاي شهر و روستا را مغاير با شرع بداند، ابطال آن را از اين ديوان درخواست ميكند و ديوان نيز به استناد اصل چهارم قانون اساسي، مغايرت يا عدم مغايرت مصوبه را با موازين شرعي، از فقهاي شوراي نگهبان استعلام مينمايد و در صورتي كه فقهاي شوراي نگهبان آن را مغاير با شرع تشخيص دهند، اقدام به ابطال آن مينمايد. مهمترين چالش در رابطه با اجراي اصل چهارم قانون اساسي، مشخص نبودن نحوه نظارت فقهاي شوراي نگهبان بر مصوبات نهادهايي غير از مجلس شوراي اسلامي است كه بايد در رابطه با اين امر، تدبيري انديشيده شود.

نقد و بررسی مقاله
ضمن تقدیر و تشکر از نویسندگان محترم، نکات ذیل پیرامون این مقاله دارای اهمیت است:
- وجود مشکلات متعدد مانند گرانی، بیکاری، فقر، طلاق، اعتیاد، حاشیه نشینی، مسکن، افزایش سن ازدواج، تجمل گرایی، مهاجرت مغزها، واردات بی رویه، قاچاق کالا، خشکسالی، ترافیک، آلودگی های محیط زیست، مصرف گرایی، رشوه، مدرک گرایی، بوروکراسی، پارتی بازی، فساد اداری، آسیب های اجتماعی و... زندگی مردم را بیش از گذشته دشوار نموده است. پیرامون هر یک از مشکلات یاد شده، ده ها و شاید صدها قانون ریز و درشت وجود دارد که از سوی قانونگذاری سنتی به سبک ایرانی تصویب و توسط شورای نگهبان تایید یا عدم مغایر با شرع و قانون اساسی تشخیص داده شده است.
- پرسش مهم از نگارندگان مقاله این است آیا ممکن است که خیل فراوان قوانین ناکارآمد و بعضا مضر در قانونگذاری سنتی در ایران عدم مغایر با شرع و قانون اساسی تشخیص داده شوند؟ آیا ممکن است روح حاکم بر قوانین ناکارآمد منطبق بر شرع و قانون اساسی باشد؟ آیا مشکلات زندگی مردم منطبق با شرع و قانون اساسی است؟
- اگر پاسخ به پرسش های بالا مثبت است پس بروز و تشدید مشکلات یاد شده در زندگی مردم با وجود عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی چه توجیهی دارد؟
- اگر پاسخ به پرسش های یاد شده بالا منفی است باید از تقسیم کار ملی در قانونگذاری پرسید که چرا پس از گذشت چهار دهه هنوز نحوه نظارت بر قوانین ناکارآمد انجام نشده و نمی شود؟
- اصولا در وضع موجود چگونه می توان مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی را با شرع و قانون اساسی را شناسایی کرد؟ الگوی این شناسایی چیست؟
- آیا شورای نگهبان توانایی لازم برای اندازه گیری میزان مغایرت مصوبات با شرع و قانون اساسی را در راستای حل مشکلات مردم را دارد؟
- ای کاش نگارندگان محترم مقاله در ادامه مطالب به چگونگی تداوم نظارت قانونگذاری تا زندگی روزمره مردم می پرداختند و از آن الگویی برای حل مشکلات زندگی مردم ارائه می کردند.
- تحلیل نگارندگان مقاله از این فراز از کلام امام راحل چیست؟ «تذکری پدرانه به اعضای عزیز شورای نگهبان می دهم که خودشان قبل از این گیرها، مصلحت نظام را در نظر بگیرند، چرا که یکی از مسائل بسیار مهم در دنیای پر آشوب کنونی، نقش زمان و مکان در اجتهاد و نوع تصمیم گیریها است... شما در عین این که باید تمام توان خودتان را بگذارید که خلاف شرعی صورت نگیرد و خدا آن روز را نیاورد باید تمام سعی خودتان را بنمایید که خدای ناکرده اسلام، در پیچ و خم اقتصادی، نظامی، اجتماعی و سیاسی متهم به عدم قدرت اداره جهان نگردد...» (صحیفه نور، ج ۲۱، ص ۶۱)
- سیاست روز برای تداوم بحث تحليلي بر نظارت بر قوانين و مقررات در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران توسط آقایان ابوالفضل درويشوند و سيدمحمدهادي راجي و دبیرخانه مجلس خبرگان رهبری و فصلنامه علمی پژوهشی حکومت اسلامی اعلام آمادگی می نماید. 

نویسنده: دکتر محمدرضا ناری ابیانه 

کد مطلب: 112810
 
Share/Save/Bookmark