میزان آمادگی برای مدیریت بحران در کشور...
به اندازه کافی وجود دارد.
پیشرفت داشته اما با مطلوب فاصله دارد.
در حد صفر است و عقب گرد هم داشته است.
 
داخلی سیاست گزارش
تاریخ انتشار : يکشنبه ۱۷ آذر ۱۳۹۸ ساعت ۲۲:۲۸
 
 
روزنامه سیاست روز در «چالش قانون» از شاهکارهای قانونگذاری ایران (32) رونمایی می‌کند:
معضل ماده‌های غیرواحده!!؟؟
معضل ماده‌های غیرواحده!!؟؟
 
اشاره: ماده واحده در قانونگذاری ایران نام آشنایی است که تقریبا دارای کاربردهای فراوانی است. آنچه مهم است اینکه در استفاده از ماده واحده، باید قواعد و ضوابط استاندارد مربوط به آن را رعایت کرد. متاسفانه سهولت قانونگذاری از این طریق موجب شده است که قوانین مهم مانند قانون بودجه سالانه کشور نیز در قالب ماده واحده ارائه می شود. نادیده گرفتن ویژگی های معیار در استفاده از ابزارهای قانونگذاری موجب بی نظمی و احیانا سوء استفاده امکانات قانونگذاری کشور می شود که در میان مدت و بلند مدت می تواند قانونگذاری کشور را تهدید کند. از نوشتار حاضر به طرح مساله و بحث و بررسی پیرامون آسیب شناسی ماده واحده و آثار ناگوار آن در نزد قانونگذاران و جامعه می پردازد که از نظر خوانندگان می گذرد:

شرح ماجرا
الف) تبصره دار بودن ماده واحده
- قانون بودجه سال ۱۳۷۴ کشور با ۶۸ تبصره
- قانون بودجه سال ۱۳۷۷ کشور با ۶۰ تبصره
- قانون راجع به سواد اسناد سجلی مصوب ۲۳/۰۲/۱۳۱۳ با ۲ تبصره
- قانون اصلاح مقررات مربوط به طلاق مصوب ۲۱/۱۲/۱۳۷۰ با ۷ تبصره
ب) ناهمخوانی محتوای ماده واحده با عنوان آن
- قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرح های فاضلاب و بازسازی شبکه های آب شهری مصوب ۲۴/۰۳/۱۳۷۷ که دارای ۶ تبصره غیرهمخوان با عنوان ماده واحده هستند.
- قانون مربوط به نحوه پرداخت کمک هزینه تحصیلی دانشجویان از سال ۱۱۳۹-۱۳۳۸ به بعد مصوب ۱۷/۱۰/۱۳۳۹ که دارای ۲ تبصره غیرهمخوان با عنوان ماده واحده هستند.
- قانون بودجه کل کشور که تصویب بودجه سه منطقه تجاری صنعتی قشم، کیش و چابهار بصورت جداگانه در سال ۱۳۷۷ غیرهمخوان با عنوان ماده واحده هستند.

موارد کاربرد ماده واحده
- اعطای معافیت
- پذیرش موافقت نامه، عهدنامه، کنوانسیون یا پروتکل
- تمدید مهلت یا مدت اعتبار یک اختیار، یک مقرره، یک وضعیت و...
- تسری دادن حکم مندرج در یک ماده یا قانون به موارد دیگر
- الغاء و حذف یک قانون یا ماده یا تبصره
- تاسیس و تشکیل سازمان، شرکت یا مرکز دولتی یا وزارتخانه ها
- اصلاح یک قانون، مقرره یا تبصره
- الحاق و افزودن یک ماده یا یک تبصره به قانون یا مقرره و تکمیل آن
- تفسیر یک ماده یا تبصره یا اصل قانون اساسی
- بیان ممنوعیت
- الغای ممنوعیت
- اعطای اجازه
- افزایش یک امر یا نصاب یا عمل و...
- تعیین نحوه اجرای یک اصل، قانون، ماده و تبصره
- پیوستن به یک سازمان یا نهاد یا موسسه بین المللی
- افزایش اعتبارات ردیف های بودجه ای
- تعیین مسئول تهیه یک قانون، آیین نامه و...
- تغییر و تبدیل در سازمان ها، شرکت ها و موسسات دولتی
- تعیین تکلیف امور فوری و وابسته به زمان
- قوانین بودجه سالانه کشور یا نهادهای دولتی یا بودجه های خاص

بررسی و تحلیل
- ماده واحده با تبصره های فراوان:
در متون علمی مربوط به قانونگذاری در بحث ویژگی های ماده واحده و جایگاه آن در قانونگذاری بحث های فراوانی وجود دارد. بررسی های گذشته نگر در این زمینه موید این حقیقت است که ماده واحده دارای تبصره نیست. در چند دهه گذشته از این امکان قانونی مفید قانونگذاری سوء استفاده شده است. در بسیاری از موارد مواد واحده ای تصویب و اجرا شده است که دارای تبصره های فراوان بوده و هستند. سوء استفاده از ماده واحده قطعا به دلیل دور زدن مسیر اصلی قانونگذاری در کشور است. با این تعبیر مواد واحده ای وجود دارد که از بسیاری از قوانین مهم کشور نیز دارای اعتبار بیشتری است. از این رو در دولت ها برای تدوین لوایح و در مجلس شورای اسلامی برای تدوین طرح ها برای رسیدن به اهداف خود ترجیح می دهند که از راه ماده واحده عمل کند. نکته قابل ملاحظه در این باره، پذیرش این خطای آشکار توسط تقسیم کار ملی در حوزه قانونگذاری است. دولت ها در تدوین لوایح و اجرای قوانین، ادوار مختلف مجلس شورای اسلامی در تدوین طرح ها و تصویب طرح ها و لوایح، شورای نگهبان در تایید مصوبات مجلس شورای اسلامی، قوه قضاییه در نظارت بر حسن اجرای قوانین و ... ظاهرا با این رویه غلط در قانونگذاری مشکلی ندارند و بصورت غیرمستقیم آن را قبول دارند. شاید در متون یا اظهار نظرهای قانونی و رسمی، شواهدی دال بر مخالفت آنها با این رویه نادرست در قانونگذاری وجود ندارد که در نوع خود بی سابقه است. بخصوص بی توجهی نهادهای نظارتی مانند شورای نگهبان و قوه قضاییه نسبت به روش های نادرست قانونگذاری موجب می‌شود که دستگاه های مسئول در این زمینه به تکرار روش اشتباه خود ادامه دهند. ظاهرا مبتکران قانون بیش از آنکه در استفاده بهینه از امکانات قانونگذاری درای ابتکار و خلاقیت داشته باشند در زمینه زبان بازی ها و سوء ابتکارات دارای سابق درخشانی هستند. استفاده از امکانات قانونگذاری در مسیر صحیح آن می تواند دارای آثار و نتایج مطلوبی باشد. به هیچ عنوان نمی توان موضوع راهبردی و مهم کشور را در قالب ماده واحده به تصویب رسانید. بسیار بجاست که اگر این اتفاق نادرست افتاد نهادهای تاییدکننده و نظارتی به تصحیح آن بپردازند و با تایید رویه اشتباه در قانونگذاری آن را نهادینه نکنند. 

- تشریفات سهل تر تصویب ماده واحده از قانون:
در مجلس شورای اسلامی تشریفات قانونی مربوط به تصویب ماده واحده از قوانین اصلی سهل تر است. این موضوع موجب شده است که تدوین کنندگان لوایح و طرح ها برای نیل به اهداف خود، مسیر ساده تر را برگزینند. سوء استفاده از ماده واحده، بهره گیری از شرایط آسانتر در مواردی است که ماده واحده جایی برای طرح و تصویب نداشته و می بایست در قالب قوانین اصلی مطرح شود. تدوین کنندگان طرح ها و لوایح برای تسریع در کار خود و گرفتن مصوبه در زمان کمتر و با صرف انرژی کمتر استفاده یا سوء استفاده از ماده واحده را در دستور کار خود قرار داده اند که طی سالیان و دوره های اخیر مجلس شورای اسلامی موارد رو به افزایش هم داشته است. ظاهرا مبتکران قانون اینگونه می اندیشند که بهترین راه ممکن در تصویب قانون لزوما راحت ترین راه ممکن است و لزومی ندارد که برای حصول نتیجه از مسیر دشوار و اصلی قانونگذاری استفاده شود. 

- کم اهمیت تر ماده واحده در مقایسه با قانون:
ظاهرا در دستگاه قانونگذاری کشور اهمیت ماده واحده کمتر قانون اصلی است که تشریفات قانونی را طی نموده است. کم بودن اهمیت مواد واحده، دلیلی بر غیرقانونی بودن آنها نیست. برای مبتکران قانونگذاری در گرفتن مجوز از قو مقننه برای انجام فعالیت های خود به هر شکل و عنوان مهم است نه شکل و روش اجرا یا نام آن. شاید با کمی دقت بتوان دریافت که رشد روزافزون ماده واحده در قانونگذاری ایران طی چند دوره گذشته مجلس شورای اسلامی، به لحاظ سوء استفاده از ماده واحده به بهانه کم اهمیت جلوه دادن محتوای آن است. گرفتن مجوز قانونی از مجلس شورای اسلامی از طریق ماده واحده به بهای کم اهمیت جلوه کردن محتوای آن، بهای اندکی است که مبتکران قانون به علاقه حاضر به پرداخت آن هستند. 

- ماده واحده فراتر از یک قانون:
در بسیاری از موارد مواد واحده ای وجود دارد که در قواره یک قانون اصلی و بزرگ با تعداد تبصره های فراوان است و اساسا با ویژگی های ماده واحده استاندارد سازگاری ندارد. شاید بتوان ادعا کرد که برخی از این مواد واحده، دارای نقش و جایگاهی فراتر از قوانین اصلی اند. نهادینگی این رویه نادرست نیز به ارتقای جایگاه ماده واحده در نظام قانونگذاری سنتی ایران منجر شده است. ماده واحده دارای حدود و شرایط خاصی است که پیروی از آن می تواند این ابزار مهم قانونگذاری را از سوء استفاده حفظ نماید. 

- دورزدن قانون از مسیر ماده واحده:
بدون تردید سوء استفاده از ماده واحده و توجه نکردن به رعایت قاعد و اصول استاندارد آن با هدف دور زدن قانون در امر خطیر قانونگذاری و ابتکار در روش های میان بر است که در دراز مدت به کم اهمیت شدن مسیر اصلی قانونگذاری منتهی می شود. بی توجهی در نظارت بر قانونگذاری کشور نیز بر تحقق این آسیب مهم به قانونگذاری کشور موثر است. نباید مبتکران قانون بتوانند از یک امکان قانونگذاری استفاده نادرست داشته باشند و آن را به عنوان راهی برای حصول نتایج خود بصورت سریعتر و آسان تر بپندارند. با رعایت قانون پیرامون شرایط ماده واحده می توان از بروز سوء استفاده از ابزارهای قانونی پیشگیری کرد. 

- ناهمخوانی عنوان ماده واحده با مفاد آن:
در موارد متعدد محتوای مواد واحده با عنوان آن سازگاری ندارند. به تصویب رساندن محتوای مورد نظر مبتکران قانون در محل نابجا و در خلال سایر قوانین، نمونه دیگری از سوء استفاده از ماده واحده در قانونگذاری ایران است. این موضوع که در یک ماده واحده معمولا بطور مشخص به یک موضوع واحد پرداخته می شود از سوی مبتکران قانونگذاری رعایت نمی شود و بصورت نابجا و در هم موضوعات مختلف و غیرمرتبط با عنوان ماده واحده نیز در خلال هم طرح و تصویب می شود. به هم ریختگی محتوایی ماده های واحده و ناهماهنگی آن با عنوان قانون از شان حقوقی آن می کاهد و به جایگاه اجتماعی آن لطمه وارد می سازد. در هم ریختگی محتوایی ماده های واحده و خلط موضوعات گوناگون در آنها موجب می گردد که قانون در زمان اجرا در سطح جامعه با نوعی سردرگمی مواجه شود. 

- ناهماهنگی محتوای ماده واحده:
اصولا ماده واحده به امور خاص، مشخص و معین و محدود می پردازد. در موارد فراوان ماده واحده حاوی مطالب نامربوط و نابجاست و ناهماهنگی در محتوا، انسجام درونی ماده واحده را به هم می ریزد. اینگونه در هم ریختگی محتوا در یک ماده واحده از روی ناآگاهی به اصول بکارگیری ماده واحده در قانونگذاری کشور نیست بلکه بدون شک روش سوء استفاده مبتکران قانون برای دور زدن قانونگذاری اصلی و دست یابی به نتایج دلخواه است. طرح موضوعات چندگانه و گسسته در یک ماده واحده به همه موضوعات ضربه می زند و جلو پیشبرد همه موضوعات را می گیرد و شان آن را نزد قانونگذاران، مجریان و مردم تنزل می دهد که این مهم به سود قانونگذاری و قانونمداری کشور نیست.

پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام
- آیا عدم رعایت استاندارد قواره و الگوی ماده واحده در قانونگذاری به مصالح کشور است؟
- آیا مجمع تشخیص مصلحت نظام نسبت به بی نظمی های شایع در تصویب ماده های واحده به دستگاه های مربوطه تذکرات لازم را ارائه نموده است؟
- چرا مجمع تشخیص مصلحت نظام برای پیشگیری از بی انضباطی فراوان در کاربرد ماده واحده در قانونگذاری مصوبه خاصی تصویب نمی کند؟
- رابطه سیاست های کلی نظام با قانونگذاری بی نظم و قاعده چیست؟
- چرا در تهیه اسناد فرادست کشور، الگوهای استاندارد رعایت نمی شود؟

پرسشگری از دولت
- دلیل ارائه لوایح شامل ماده واحده با تبصره های فراوان به مجلس شورای اسلامی چیست؟
- چرا دولت ها معمولا از مسیر آسان تر تصویب ماده واحده برای دور زدن قانون و قانونگذاری استفاده می کند؟
-چرا دولت ها با تصویب ماده واحده همراه با تبصره های فراوان با کم اهمیت جلوه دادن موضوع به دنبال تصویب مصوبات مورد نظر خود هستند؟
- آیا تدوین کنندگان لوایح در دولت از آگاهی لازم و کافی پیرامون ماده واحده و ویژگی های استاندارد آن برخوردارند؟
- چرا دولت ها بدون توجه به تدوین غیراستاندارد ماده های واحده، به روش نادرست خود ادامه داده اند.

پرسشگری از مجلس شورای اسلامی
- دلیل تصویب این همه ماده واحده حاوی تبصره فراوان در ادوار مختلف مجلس شورای اسلامی چیست؟
- آیا نمایندگان مردم در دوره های ده گانه مجلس شورای اسلامی نسبت به ماده واحده و ویژگی های آن آگاهی لازم و کافی را دارند؟
- چرا مجلس شورای اسلامی به دولت ها اجزه می دهند که با استفاده از تصویب ماده واحده، تشریفات قانونی فرآیند قانونگذاری را دور بزنند؟
- آیا تصویب موضوعات بسیار مهم در قالب ماده واحده، به افت شان قانون و قانونگذاری منتهی نمی شود؟
- آیا تدوین طرح توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی در قالب ماده واحده بر اساس ویژگی های استاندارد ماده واحده انجام می شود؟

پرسشگری از شورای نگهبان
- چرا شورای نگهبان مصوبات غیراستاندارد (ماده واحده حاوی تبصره های فراوان) مجلس شورای اسلامی را تایید می کند؟
- آیا در تعاملات شورای نگهبان با قوای سه گانه نسبت به رعایت اصول استاندارد قانونگذاری، تذکرات لازم را ارائه کرده است؟
- آیا فقها و حقوقدانان شورای نگهبان با تداوم روند غیراصولی قانونگذاری (تصویب ماده واحده با تیصره های فراوان) موافق هستند؟
- آیا بی انضباطی در قانونگذاری با لطمه زدن به منافع عمومی، مصداق مغایرت آنها با شرع و قانون اساسی نیست؟
- آیا تاکنون از سوی شورای نگهبان مصوبه ای مجلس شورای اسلامی را به دلیل عدم رعایت قواعد استاندارد قانونگذاری تایید نکرده است؟

پرسشگری از قوه قضاییه
- نحوه نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر ماده های واحده حاوی تبصره های فراوان چگونه است؟
- گزارش عملکرد نظارتی سازمان بازرسی کل کشور نسبت به قوانین دارای ویژگی های غیراستاندارد قانونگذاری چیست؟
- نحوه تعامل سازمان بازرسی کل کشور با دولت ها در رعایت اصول صحیح تدوین لوایح چگونه است؟
- نحوه تعامل سازمان بازرسی کل کشور با ادوار مختلف مجلس شورای اسلامی در رعایت اصول صحیح تدوین طرح ها چگونه است؟
- آیا می توان بر قانونی که خود بر اساس اصول قانونگذاری تدوین و تصویب نشده است به درستی نظارت کرد؟ 

نویسند: دکتر محمدرضا ناری ابیانه

کد مطلب: 111938
 
Share/Save/Bookmark