میزان آمادگی برای مدیریت بحران در کشور...
به اندازه کافی وجود دارد.
پیشرفت داشته اما با مطلوب فاصله دارد.
در حد صفر است و عقب گرد هم داشته است.
 
داخلی سیاست گزارش
تاریخ انتشار : يکشنبه ۲۴ آذر ۱۳۹۸ ساعت ۲۲:۱۱
 
 
روزنامه سیاست روز در «چالش قانون» از شاهکارهای قانونگذاری ایران (33) رونمایی می‌کند:
رشد روزافزون تبصره‌های فراقانونی!!؟
رشد روزافزون تبصره‌های فراقانونی!!؟
 
اشاره: رویه های نادرست در قانونگذاری به سبک ایرانی همواره با افراط همراه بوده است. یکی از ابزارهای قانونگذاری که شاید در محل و جایگاه خود مفید واقع می شود تبصره است که معمولا ذیل ماده قانونی بکار می رود. در دهه های اخیر نحوه و موارد استفاده از تبصره در قانونگذاری ایران افزایش چشمگیری یافته است. بازبینی جایگاه شکلی و محتوایی تبصره می تواند به حفظ ساختار قانونی تبصره در قانونگذاری کمک بسزایی نماید. نوشتار حاضر به طرح مساله و بحث و بررسی پیرامون کاربرد تبصره در قانونگذاری ایران و آثار ناگوار سوء استفاده از آن در نزد قانونگذاران و جامعه می پردازد که هم اکنون از نظر خوانندگان می‌گذرد:

مقدمه
با گذر زمان از سال های ابتدایی قانونگذاری در ایران، موارد استفاده از تبصره در قوانین افزایش یافته است. در سال های نخستین قانونگذاری، چیزی به نام تبصره در ادبیات قانونگذاری ایران وجود نداشته است. سپس و به تدریج استفاده از این اصطلاح و امکان بیشتر و بیشتر مورد استفاده قرار گرفت به نحوی که در قانونگذاری امروز ایران از جایگاه خاصی برخوردار است. شاید کمتر قانونی در کشور در سال های اخیر به تصویب رسیده است که خالی از تبصره باشد. امکانات قانونگذاری در ایران معمولا با حجم وسیعی از جابجایی نقش و نابجایی کاربرد مواجه می شود. موارد سوء استفاده از امکانات قانونگذاری موجب می گردد که ابزار مورد نظر از دسترسی و استفاده بهینه خارج شود. 

شرح ماجرا
مقایسه استفاده از تبصره در دور اول و دوم قانونگذاری و سال ۱۳۷۷-۱۳۷۶:
- دور اول: وجود ۳۱ تبصره به ازای ۹۳۶ ماده تصویبی (۳/۳ درصد)
- دور دوم: وجود ۱۴ تبصره به ازای ۱۹۵۱ ماده تصویبی (۷/۰ درصد)
- سال ۱۳۷۶: وجود ۴۲۱ تبصره به ازای ۸۰۹ ماده تصویبی (۵۲ درصد)
- سال ۱۳۷۷: وجود ۴۷۵ تبصره به ازای ۱۰۲۰ ماده تصویبی (۵/۴۶ درصد) 

موارد کاربرد تبصره
- بیان تعاریف: ارائه تعاریف و اصطلاحات مربوط به قانون و اجزای آن که بیشتر جنبه اطلاع رسانی دارد و برای فهم مفادقانون مفیدند.
- نحوه اجرای ماده: توضیحاتی مبنی بر روش اجرای قانون بصورت کلی و جزیی ارائه می شود.
- تعیین مسئول اجرای مفاد یک ماده یا یک قانون بطور کلی: توضیحاتی برای تعیین جایگاه و ویژگی های عمومی و اختصاصی اجراکننده قانون ارائه می شود.
- بیان استثناء حکم یا ماده: ارائه اطلاعات مربوط به استثنائات و مواردی که از شمول قانون به اشکال مختلف خارج است.
- حکم به ابقای قوانین سابق التصویب: ارائه دستور مربوط به بقای اثر قوانینی که در گذشته به تصویب رسیده اند.
- بیان ضمانت اجرای حکم مندرج در ماده: ارائه ضمانت و تعهدات برای اجرای حکمی که در ماده قانونی آمده است.
- الغای قوانین یا مقررات معارض: مطالب مهم مربوط به لغو قوانین و مقررات معارض با ماده اخیر ارائه می شود.
- توسعه دایره حکم ماده: توضیحاتی پیرامون افزایش دامنه کاربرد یا شمولیت قانون ارائه می شود.
- اعطای اختیار، امتیاز یا اجازه: توضیحاتی در باره واگذاری اختیارات به دیگران، اعطای امتیاز به نهاد یا شخصی و اعطای اجازه نامه به دیگران ارائه می شود.
- اعطای معافیت: مطالبی پیرامون معافیت از اجرای حکم مندرج در ماده ارائه می شود.
- تعیین نسبت به وضعیت پیش از تصویب یا اجرای قانون: مطالب پیرامون نسبت ماده اخیر به وضعیت پیش از زمان تصویب یا اجرای قانون ارائه می شود.
- بیان ممنوعیت: توضیحاتی پیرامون ممنوعیت مرتبط با محتوای قانون در سطوح مختلف ارائه می شود.
- پیش بینی تنظیم آیین نامه یا نظام نامه: مطالبی برای تعیین تکلیف انجام تدوین و تنظیم آیین نامه یا نظام نامه ارائه می شود.
- بیان شرایط: توضیحاتی در باره بیان شرایط اجرا یا موارد عدم اجرای قانون در زمینه های گوناگون ارائه می شود.
- تعیین وظیفه و مسئولیت یا تکلیف: مطالبی پیرامون تعیین وظیفه، مسئولیت انجام کار یا تکلیف مرتبط با ماده قانونی ارائه می شود.
- ذکر نحوه ثبت و ضبط اسناد و مدارک و دلایل: توضیحاتی در باره نحوه ثبت و ضبط اسناد و مدارک و دلایل مرتبط با موضوه ماده قانونی ارائه می شود.
- بیان مهلت و زمان: مطالبی پیرامون تعیین مهلت برای اجرای قانون یا ارائه زمان برای تدوین مجدد، تمدید و هر گونه تغییر در قانون ارائه می شود. 

بررسی و تحلیل
- استفاده به عنوان توضیح اضافی غیرضروری داخل پرانتزی:
در بسیاری از موارد تبصره برای ارائه توضیحات اضافه پیرامون ماده قانونی مورد استفاده قرار می گیرد و جنبه حیاتی برای ماده قانونی ندارد. به عبارت دیگر مجموعه جملات تبیینی و توضیحی برای ماده قانونی که با حذف آن به محتوای ماده قانونی لطمه وارد نمی سازد. ماده قانونی در این موارد بدون تبصره هم دارای کارکرد است.
- تبصره های کلیدی در مواد عادی:
در برخی از موارد دولت ها برای فرار از آیین و تشریفات قانونگذاری به جاسازی تبصره ای مهم در دل مواد قانونی نامربوط اقدام می کنند و امید دارند که با تنش و بحث کمتر به نتیجه دلخواه خود دست یابند. از این طریق با حساسیت و گرفتاری کمتر می توانند به خواسته خود برسند و مواد قانونی مورد نظر خود را به تصویب برسانند.
- برقراری نسبت جزء و کل:
در بعضی از موارد تبصره ها جزییاتی را مطرح می سازند که کلیات آن در ماده قانونی مطرح شده است. نوعی طبقه بندی از کلی و جزیی به ترتیب در ماده واحده و تبصره بکار می رود که معمولا تبصره را در جایگاه جزییات و ماده های قانونی را در جایگاه کلیات قرار می دهد
- برقراری نسبت اهم به مهم:
در برخی موارد رابطه تبصره با ماده قانونی، نسبت اهم به مهم و طبقه بندی موضوعات مرتبط با قانون از نظر رتبه بندی محتوایی مورد نظر است. در ایگونه موارد باید توجه داشت که بین تبصره و ماده قانونی پیوستگی محتوایی وجود دارد و نمی توان بدون جهت به حذف تبصره اقدام نمود. تغییرات در ایم زمینه باید کانلا با احتیاط صورت گیرد.
- برقراری نسبت اصل به فرع:
در برخی از کاربردهای تبصره در مواد قانونی، نسبت اصل به فرع وجود دارد و رتبه بندی بر اساس اهمیت موضوع در منظومه قانون و طبقه بندی مبتنی بر آن است. بر این اساس موضوعات اصلی معمولا در مواد قانونی قرار گرفته و بتدریج موضوعات فرعی در ادامه و در تبصرها جای می گیرند و محتوای قانون را تکمیل می نمایند.
- برقراری نسبت تقدم و تاخر:
در برخی موارد از کاربرد تبصره در مواد قانونی به نظر می رسد که دارای نسبت تقدم و تاخر است. به عبارت دیگر از نظر اهمیت مواد قانونی در ابتدا و سپس تبصره ها در ادامه قید می شود. جلوتر بودن مواد قانونی در مقایسه با تبصره ها ناشی از ساختار موضوع قانون است که در بستر محتوای آن جاری می شود.
- برقراری نسبت الویت داری:
معمولا در تدوین قوانین مطالب دارای اولویت بیشتر در ابتدا و در مواد قانونی و مطالب با اولویت کمتر در تبصره ها جانمایی می شود. در اکثر موارد در تنظیم اولویت ها و سلسله مراتب آنها دقت لازم صورت نمی گیرد که جابجایی و نابجایی محتوای تبصره در ماده قانونی و برعکس قابل پیش بینی است.
- برقراری نسبت متن به حاشیه:
برخی از تبصره ها ماده قانونی را از جهات مختلف حاشیه نگاری می کنند و با پشتیبانی از آن، به تکمیل کنندگی آن مشغول اند. رابطه متن و حاشیه در ماده قانونی و تبصره در صورتی از حساسیت بالایی برخوردار می شود که درجه اهمیت تبصره از ماده قانونی فراتر رود. در این صورت با تبصره هایی مواجه ایم که از ماده قانونی دارای اهمیت بیشتری هستند.
- یک ماده واحده با ده ها تبصره!
اصولا ماده های واحده دارای تبصره نبوده و نیستند. این در حالی است که ده ها و شاید صدها ماده وحده در قانونگذاری به سبک ایرانی وجود دارد که دارای چندین تبصره اند. تقریبا این روش نادرست بصورت روش معمول و جاری مورد قبول تقسیم کار قانونگداری است و نهادی بر این دست ماده های واحده دارای تعدادی تبصره اشکالی وارد نمی کند.
- تبصره های طلایی در ماده های غیرواحده:
برخی تبصره ها از نظر درجه اهمیت بسیار مهم اند و شاید از ماده قانونی خود مهم ترند. جاسازی این دست تبصره ها، با هدف قبلی و برای گرفتن مصوبه از مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان در شرایط غیرعادی است. در این موارد خاص ارزش تبصره به مراتب از اصل ماده واحده بیشتر است و در قانون اصالت با تبصره و سپس در مرتبه پایین تر، ماده واحده قرار دارد. این دست تبصره های مهم معمولا از دید نظارتی دستگاه های نظارتی نیز مخفی می مانند.
- تبصره های نچسب و نامربوط!
نابجای قرارگیری از نظر قالب و محتوای تبصره ها و مواد قانونی از مشکلات شایع در زمینه قانونگذاری به سبک ایرانی است. تبصره های نابجا در مواد قانونی نابجا و در قانون نابجا به تصویب رسیده و تایید و ابلاغ می شوند. کاربرد نابجای تبصره در سلسله مراتب نابجای قانونی جز دستاوردهای نابجا به همراه ندارد. علاوه بر نابجایی پدیده مخرب جابجایی نقش تبصره نیز آفتی بزرگ در قانونگذاری به سبک ایرانی است که می تواند هویت ماده واحده و تبصره ها را تغییر دهد.
- تبصره های بزرگتر از ماده واحده!
در قانونگذاری ایران به ماده های واحده ای برخورد می کنیم که چندین برابر خود دارای تبصره اند. وفور تبصره ها به گونه ای است که اصل ماده واحده را تحت الشعاع خود قرار می دهد. در برخورد با این مواد قانونی و تبصره ها، موضوع بی هویتی مواد در برابر تبصره ها کاملا مشهود است. تبصره ها نقش اصلی و مواد قانونی دارای نقش فرعی اند. محوریت این ماده های واحده مبتنی بر تبصره طراحی شده است.
- تبصره های قانون گونه و قوانین تبصره مانند!
در بسیاری از موارد به مواد قانونی بر می خوریم که دارای ارزش تبصره ای اند و برخی از تبصره ها نیز دارای ارزشی فراتر قانون اند. جابجایی های نقش و رتبه در قوانین، موضوع شایعی است که در قانونگذاری به سبک ایرانی به وفور با آن برخورد می کنیم که هریک دارای توجیهات مرتبط با خود است. ساختار برخی تبصره ها محکم تر از قانون و ساختار بسیاری از قوانین سست تر از تبصره های توضیحی صرف است.
- اهمیت کمتر تبصره نسبت به ماده واحده:
در میان مردم و برخی از مدیران کشور تلقی بر این است که اهمیت قانونی تبصره از ماده قانونی کمتر است. از این روست که بسیاری از ماده های واحده تقدیمی دولت ها برای سهولت در تصویب و تایید از تعداد فراوانی تبصره برخوردارند. جابجایی و نابجایی نقش و کارکرد تبصره موجب دگرگونی در مفهوم کلاسیک آن شده است. چه بسیار است تبصره هایی که از ماده قانونی خود مهم تر و چه فراوان است ماده های قانونی که از تبصره هایش مهم تر است.
- رو به افزایش بودن کاربرد تبصره:
در چند دهه گذشته میزان کاربرد تبصره به شدت افزایش پیدا کرده است به نحوی که همه توضیحات اضافی که معمولا لزومی برای طرح آن در قانون وجود ندارد و یا در اخل پرانتز قید می شود همگی در قالب تبصره طرح و تصویب می شود. این موضوع علاوه بر تطویل مواد قانونی و سلسله مراتب آن، فضای قوانین را متراکم و شلوغ می کند. طی چند دهه گذشته میزان کاربرد تبصره در قانونگذاری ایران به بیش از ۲۰-۱۵ برابر دوره اول و دوم مجلس شورای اسلامی رسیده است. افزایش کاربرد تبصره در افزایش کارآمدی قوانین تاثیر چندانی نداشته و ندارد. پس باید منتظر بروز آثار ناگوار جابجایی و نابجایی نقش در کاربرد تبصره در قانونگذاری ایران بود. 

پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام
- جایگاه تبصره در مجموعه مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام چیست؟
- آیا روند رو به افزایش کاربرد تبصره در قانونگذاری به مصالح کشور است؟
- آیا تصویب تبصره های بزرگتر از ماده واحده به مصلحت کشور است؟
- آیا تصویب تبصره های طلایی در گریزگاه ماده های واحده به مصالح کشور است؟
- آیا تصویب تبصره های نابجا و نامربوط در لابلای قوانین به مصلحت کشور است؟ 

پرسشگری از دولت
- جایگاه تبصره در مجموعه مصوبات دولت چیست؟
- دلایل استفاده افراطی دولت از تبصره چیست؟
- دلایل تصویب تبصره های بزرگتر از ماده واحده در مصوبات و لوایح دولت چیست؟
- دلایل جاسازی تبصره های طلایی در گریزگاه ماده های واحده توسط دولت چیست؟
- آیا کاربرد تبصره های نابجا و نامربوط در لابلای لوایح و مصوبات دولت چیست؟ 

پرسشگری از مجلس شورای اسلامی
- جایگاه تبصره در مجموعه مصوبات مجلس شورای اسلامی چیست؟
- دلایل استفاده افراطی مجلس شورای اسلامی از تبصره چیست؟
- دلایل تصویب تبصره های بزرگتر از ماده واحده در مصوبات مجلس شورای اسلامی چیست؟
- دلایل تصویب تبصره های طلایی در گریزگاه ماده های واحده توسط مجلس شورای اسلامی چیست؟
- چرا تبصره های نابجا و نامربوط در لابلای مصوبات مجلس شورای اسلامی تصویب می شود؟ 

پرسشگری از شورای نگهبان
- جایگاه تبصره در مجموعه مصوبات شورای نگهبان چیست؟
- دلایل تایید تبصره های بزرگتر از ماده واحده در مصوبات مجلس شورای اسلامی چیست؟
- آیا شورای نگهبان بی انضباطی های انجام شده در کاربرد تبصره را به دولت و مجلس شورای اسلامی تذکر داده است؟
- نظر شورای نگهبان در باره استفاده بیش از حد از نظر محتوایی از ابزارهای قانونگذاری شامل ماده واحده یا تبصره چیست؟
- دلایل تایید تبصره های طلایی در گریزگاه ماده های واحده مصوب مجلس شورای اسلامی چیست؟ 

پرسشگری از قوه قضاییه
- گزارش عملکرد نظارتی سازمان بازرسی از روند رو به افزایش کاربرد تبصره در قانونگذاری به سبک ایرانی چیست؟
- چگونه می توان به تبصره های بزرگتر از ماده واحده نظارت کرد؟
- تبصره های طلایی در گریزگاه ماده های واحده چگونه قابل نظارت و ارزیابی اند؟
- آیا می توان بر تبصره های نابجا و نامربوط در لابلای قوانین نظارت کرد؟
- گزارش عملکرد نظارتی سازمان بازرسی کل کشور بر مجموعه تبصره های تصویب شده تاکنون چیست؟ 

نویسنده: دکتر محمدرضا ناری ابیانه

کد مطلب: 112027
 
Share/Save/Bookmark