میزان آمادگی برای مدیریت بحران در کشور...
به اندازه کافی وجود دارد.
پیشرفت داشته اما با مطلوب فاصله دارد.
در حد صفر است و عقب گرد هم داشته است.
 
داخلی سیاست گزارش
تاریخ انتشار : شنبه ۵ بهمن ۱۳۹۸ ساعت ۲۱:۵۸
 
 
روزنامه سیاست روز در «چالش قانون» از شاهکارهای قانونگذاری ایران (۳۹) رونمایی می‌کند:
تصویب قانون بودجه ۴ سال کشور در ۱ سال!!؟
تصویب قانون بودجه ۴ سال کشور در ۱ سال!!؟
 
اشاره: سرگردانی مقیاس زمانی یکی از مشکلات قانونگذاری سنتی به سبک ایرانی است که مشکلات متعددی را در اداره امور کشور ایجاد نموده است. نوشتار حاضر به طرح مساله و بحث و بررسی پیرامون سرگردانی مقیاس زمانی و آثار ناگوار آن در نزد قانونگذاران و جامعه می پردازد که هم اکنون از نظر خوانندگان گرامی می گذرد:

شرح ماجرا
الف) قانونگذاری چهار سال در یک سال
- تصویب قانون بودجه سالانه کل کشور مربوط به سال های ۱۳۴۰، ۱۳۴۱، ۱۳۴۲ و ۱۳۴۳ در سال ۱۳۴۳
ب) قانونگذاری برای بیشتر از یک سال مالی
- تبصره ۸، ۹، ۱۰ و ۱۱ قانون بودجه سال ۱۳۴۴
- بند د تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۷۸
- بند د تبصره ۹ قانون بودجه سال ۱۳۷۸
بررسی و تحلیل
- زمانی بودن قانون:
قانون دارای مولفه ها و مختصات است که زمان یکی از آنهاست. معمولا قانون در زمان و برای زمانی خاص تصویب و اجرا می شود. بجز قوانین الهی همه قوانین بشری دارای قید زمان در زمان تصویب و در طول زمان اجرا هستند. قید زمان به معنای ظرفی است از جنس ثانیه، دقیقه، ساعت، روز، ماه و سال و... که وقایع در آن حرکت می کنند. این تحلیل ساده از زمان است که از بستری برای حرکت وقایع و رویدادها می سازد. بنابراین تحلیل همه قوانین دارای زمان هستند و در ظرف زمانی تصویب شده برای آنها به فعالیت می پردازند.
- زمان مند بودن قانون:
به لحاظ فلسفی همه پدیده های عالم از جمله قوانین زمان مندند اما نه از جنس ظرف زمان بلکه جزیی از ظرفیت وجودی پدیده ها که شامل کارکرد اجتماعی پدیده هاست. با این تحلیل زمان در واقع ترتیب قرارگیری کارکردها و رویدادهاست و تاریخ چینش رویدادها در کنار هم است. در این تحلیل زمان به عنوان بستری جدا و در کنار پدیده ها نیست بلکه در نهاد و ذات آنها وجود دارد.
- همنشینی زمانی و مکانی قانون (زمان مندی و مکان مندی قانون):
قوانین علاوه بر زمان مندی دارای ویژگی مکان مندی نیز هستند. در تحلیل معمولی، هر قانون برای جغرافیای خاص تصویب و اجرا می شود. به عبارت دیگر مکان ظرف جغرافیایی اجرای قوانین است. اما به لحاظ فلسفی مکان مندی قوانین و پدیدها به دارابودن ساختار اجتماعی برای اجراست. ساختار اجتماعی است که متولی اجرای کارکرد در جامعه است. همنشینی زمان و مکان در پدیده هاست که جایگاه (جای به معنای مکان و گاه به معنای زمان) هر پدیده و قانون را معین می سازد. سرنوشت هر پدیده وابسته به جایگاه آن در جامعه است البته به لحاظ فلسفی و نه تحلیل معمولی آن. پیشبردن وضعیت قوانین به لحاظ فلسفی تا فرا رسیدن زمان طلایی آن از حوصله این نوشتار خارج است. از این رو به تحلیل سطحی و دم دستی آن بسنده می شود.
- تجاوز قانون از دامنه اعتبار زمانی خود:
اصولا هر قانون دارای شناسنامه تاریخی شامل تاریخ تدوین پیش نویس، تاریخ بحث و بررسی کارشناسی، تاریخ جلسات کمیسیون های تخصصی، تاریخ تصویب در کمیسیون های تخصصی، تاریخ طرح در جلسات علنی، تاریخ لازم الاجرا شدن قانون، طول مدت اجرای قانون، تاریخ تصویب در جلسه علنی، تاریخ ارسال به شورای نگهبان، تاریخ طرح در جلسات شورای نگهبان، تاریخ تصویب در شورای نگهبان، تاریخ ابلاغ قانون به مجلس شورای اسلامی، تاریخ ابلاغ به دولت، تاریخ طرح مجدد در مجلس شورای اسلامی، تاریخ ارجاع به مجمع تشخیص مصلحت نظام، تاریخ طرح در جلسات مجمع تشخیص مصلحت نظام، تاریخ تصویب در مجمع تشخیص مصلحت نظام، تاریخ ابلاغ مصوبه مجمع به مجلس شورای اسلامی، تاریخ ابلاغ دولت به روزنامه رسمی، تاریخ انتشار در روزنامه رسمی کشور، تاریخ ابلاغ دولت به دستگاه های اجرایی و تاریخ های ابلاغ به سلسله مراتب انتهایی دستگاه های اجرایی و ذینفعان است. بنابراین هر قانون دارای تعداد زیادی تاریخ و زمان برای مراحل مختلف از تدوین تا اجراست. بهتر است هر قانون از نظر ظرف زمان اجرا دارای محدودیت باشد مگر آنکه در قانون قید دیگری آمده باشد. در شرح ماجرای این نوشتار به قوانین بودجه سالانه اشاره شده است که هیچ یک در ظرف مقرر زمانی خود نمی گنجد. تجاوز از محدوده زمانی برای قانون و قانونگذاری پسندیده نیست اما در قانونگذاری سنتی به سبک ایرانی از این موارد دیده می شود.
- سرگردانی قانونگذار در مقیاس زمان:
اینگونه به نظر می رسد که قانونگذار در مقیاس زمان دارای نوعی سرگردانی است و نمی داند که برای پایانه سازی محدوده قوانین چه تدبیری باید بیاندیشد. در هم ریختگی شناسنامه تاریخی قوانین و جابجایی های گسترده در آن امری است که نشانه بارز ضعف در قانونگذاری سنتی است. قانون در خارج از محدوده زمانی مصوب دارای وجاهت قانونی نیست که بتوان آن را اجرا کرد.
- خروج موضوعی قوانین موقت از هویت موقتی خود:
در بسیاری از قوانین موقت، زمان اجرا بر اساس مصوبه قانونی سپری شده است اما قانون هنوز در حال اجراست. بی قانونی در اجرای قانون موقت در خارج از تاریخ مصوب تقریبا در قانونگذاری سنتی به سبک ایرانی رواج دارد و تقریبا کسی هم متعرض موضوع نیست و دستگاه های نظارتی نیز اقدامات پیشگیرانه و قاطعی در این زمینه ندارند.
- تجاوز قانون موقت به قانون موقت دیگر:
در مورد قوانین بودجه سالانه باید گفت که اینگونه قوانین خود دارای ماهیتی موقت با اعتبار یک ساله اند. عدول از قانون بودجه یک سال و تجاوز به قانون بودجه سال بعد، دو قانون موقت را در برابر هم قرار می دهد و زمان اجرای آنها را در هم فرو می برد و تقریبا با ایجاد سردرگمی در مجریان و مردم هر دو را از کار می اندازد.
- بی اعتباری قانون موقت در خروج از زمان مورد اعتبار خود:
قانون موقت سالانه در غیر از زمان اعتبار خود دیگر قانون نیست و نمی توان آن را اجرا کرد. چرا که هر سال قانون بودجه خود را دارد. اگر بناست بندی از قانون بودجه امسال در سال بعد اجرا شود ضروری است که آن بند در قانون بودجه سال بعد گنجانده شود. نمی توان قانون بودجه امسال را برای سال بعد تمدید کرد. تمدید غیرقاعده مند قوانین موقت و سالانه بودجه به هویت قانونی قانون بودجه امسال و سال آینده لطمه می زند زیرا نمی توان در هر سال دوئ قانون بودجه سالانه را با هم اجرا کرد.
- قابل تعمیم نبودن قانون سالانه برای بیش از یک سال:
اصولا قوانین بودجه سالانه برای یک سال و بصورت موقت دارای اعتبار قانونی است و نمی توان اجرای آن را برای سال بعد بصورت متداخل با قانون بودجه سال بعد تعمیم داد. البته تمدید زمان اجرای قوانین موقت امری امکان پذیر است اما قوانین بودجه سالانه که هر سال قانون بودجه مخصوص به خود را دارد عملا این اجازه را نمی دهد.
- دارای دو قانون موقت بودن یک موضوع در یک زمان واحد:
نتیجه طبیعی سرگردانی مقیاس در قانونگذاری سنتی به سبک ایرانی این است که در برخی از سال ها کشور قانون بودجه نداشته است و در برخی دیگر از سال ها دارای دو قانون بودجه بوده است (شواهد عینی در بخش شرح ماجرای این نوشتار قید شده است) که این امر نشانه آشکار ضعف در قانونگذاری است.
- تداخل دو قانون بصورت همزمان:
در صورت تمدید غیرقاعده مند قانون بودجه یک سال در سال بعد یا در سال های بعد عملا تداخل قوانین بوجود می آید که نتیجه قابل پیش بینی آن ناکارآمدی و سردرگمی مجریان در اجرا و مردم در تبعیت پذیری از قاانون است. در هم ریختگی مقیاس زمان در قوانین و جابجایی ناشیانه آن اداره امور جامعه را با مشکل جدی مواجه می سازد.
- سردرگمی مردم و مجریان قانون:
اجرای دو قانون بودجه در یک سال موجب سردرگمی و نگرانی جامعه در شکل دهی رفتارهای خود مطابق قانون می شود و مجریان قانون را در اجرای قانون دچار تردید می نماید و قدرت پاسخگویی آنها را به مردم در هنگام اجرای قانون به حداقل ممکن می رساند و احتمالا درگیری و مطالبه گری مردم را از مسئولان کشور به همراه خواهد داشت.
- بی توجهی تدوین کنندگان پیش نویس مصوبات:
وجود این دست مشکلات و رواج سرگردانی مقیاس در قانونگذاری نشانه بی توجهی تدوین کنندگان پیش نویس مصوبات قانونی است که نقطه آغازین انجام امور غیرقانونی در کشور است. تدوین کنندگان پیش نویس مصوبات باید از کارشناسان باتجربه و دانا در دستگاه های اجرایی باشند تا مرتکب این دست خطاهای نگارشی در تدوین پیش نویس قانون نشوند.
- بی توجهی قانونگذار از تعیین زمان اجرای دقیق قانون:
وقوع مشکلات ناشی از سرگردانی مقیاس در قانونگذاری، نشانه بی توجهی قانونگذاران در تعیین مختصات زمانی اعتبار قانون است. وجود بخش های مختلف اعم از کمیسیون های تخصصی، معاونت قانونگذاری، معاونت نظارت، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، دفاتر نمایندگان، فراکسیون های مختلف و شخص نمایندگان نمی تواند توجیه کننده بروز خطای سهوی در این زمینه باشد. در صورت عمدی بودن این دست خطاهای قانونگذاری، باید برای این رویه نادرست بصورت قاطعانه تدبیری اندیشیده شود چرا که هویت قانون، قانونگذار و قانونگذاری از این طریق زیر سوال می رود.
- بی توجهی تاییدکنندگان قانون:
متاسفانه سرگردانی های مقیاس زمانی در قوانین، تاییدیه شورای نگهبان را با خود دارد که نشانه بی توجهی پژوهشکده شورای نگهبان، مجمع مشورتی فقهی و مجمع مشورتی حقوقی و اعضای شورای نگهبان نسبت به تعیین مختصات زمانی اعتبار قوانین است. شایسته نیست که اشتباهات فاحش قانونگذاری مغایر با قانون اساسی و شرع شناخته نشده است.
- بی توجهی مجریان قانون:
مجریان قانون پس از مشاهده این دست مشکلات باید بر اساس سلسله مراتب سازمانی نسبت به گزارش آن اقدام نمایند تا در اسرع وقت این قوانین اصلاح شوند. معمولا مجریان قانون در برخورد با این مشکلات بجای گزارش دهی، آنها را مسکوت می گذارند و جامعه را از اجرای یک قانون مفید (در صورت اصلاح) محروم می کنند.
- بی توجهی نظارت کنندگان بر حسن اجرای قانون:
دستگاه های نظارت کننده بر حسن اجرای قوانین اعم از مجلس شورای اسلامی، سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور و نهادهای بازرسی در دستگاه های اجرایی نسبت به وقوع این نوع خطاهای قانونگذاری دارای عملکرد قابل قبولی نیستند. اعمال نظارت پسینی (پس از اجرای قانون) برای پیشگیری از سرگردانی مقیاس کافی نیست و انجام نظارت های پیشینی (پیش از اجرا) می تواند از تصویب قوانین ناقص جلوگیری نماید.
- رواج عدول از زمان اجرای قانون در قانونگذاری:
با توجه به روند رو به رشد خطاهای قانونگذاری سنتی به نظر می رسد که در سال های اخیر رواج بیشتری یافته است. عدم ارائه واکنش های قهرآمیز در برخورد با این دست خطاهای قانونگذاری، از قبح این عمل حساسیت زدایی صورت گرفته است. رسانه های گروهی و سازمان های مردم نهاد نیز در این زمینه به رسالت تاریخی خود عمل نمی کنند.
- قانونگذاری در آینده برای گذشته بی قانون:
معمولا قانونگذاری شامل برنامه ریزی امکانات گذشته و حال برای تحقق آینده ای محتمل است. به عبارت دیگر قانونگذار جز در موارد اندک برای آینده قانون را تدوین و تصویب می کند. بنا بر همین تعریف است که برای هر قانون زمان لازم الاجرا بودن و زمان اجرا تعیین می شود. تقریبا بصورت نادر اتفاق افتاده است که قانونی عطف بماسبق شود یعنی در زمان حال برای گذشته قانونگذاری صورت گیرد اما نه اینکه برای چهار قانون بودجه سالانه در سال آخر تصویب شود. بعلاوه اینکه در موارد متعدد تداخل زمان اجرای دو قانون در آینده مورد تصویب قرار گرفته است. 

نویسنده: دکتر محمد رضا ناری ابیانه

کد مطلب: 112597
 
Share/Save/Bookmark