بعد از اینکه دولت در بحبوحه زلزله لایحه پیوستن ایران به کنوانسیون بینالمللی منع مالی تروریسم را تقدیم مجلس کرد حالا اصلاح قوانین پولشویی و منع تامین مالی تروریسم هم به مجلس داده شده است، لوایحی که قرار است طبق «استانداردهای بینالمللی» اجرا شود! و ایکاش دولت تعریف شفافی از «طبق استانداردهای بینالمللی» ارائه کند.
اصلاح قانون پولشویی یعنی چه؟!
لازم به ذکر است که در توضیحات دولتی آمده که لایحه اصلاحیه با هدف ایجاد تناسب، بازدارندگی و اثربخشی مجازات و جرم (داخلی و بینالمللی)، لزوم تعریف دایره شمول جرم منشأ به جرایم خارج از کشور، امکان پیگرد جرم پولشویی مستقل از جرم منشأ، وجود قانون و رویههای اجرایی مناسب در جهت توقیف اموال و ابزار ارتکاب جرایم منشأ، لزوم شناسایی اولیه و دقیق مشتریان و ذینفعان واقعی و لزوم ایجاد ساختار عملیاتی مبارزه با پولشویی (واحد اطلاعات مالی) در متن قانون تهیه شده است و روز دوشنبه هم خبر رسید که این لایحه توسط روحانی رئیسجمهوری جهت طی تشریفات قانونی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. اما مشکل اصلی کجاست؟!
نگرانی برای پولشویی یا آتو دست دشمن؟!
با بررسی نامه رئیسجمهوری متوجه نگرانی از این لایحه میشویم آنطور که در سایت دولت آمده در نامه دکتر روحانی آمده است: لايحه "اصلاح قانون مبارزه با پولشویی" كه به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی در جلسه ۱۷/۸/۱۳۹۶ هیئت وزیران به تصویب رسیده است، جهت طی تشریفات قانونی به پيوست تقديم ميشود. در مقدمه توجیهی لايحه "اصلاح قانون مبارزه با پولشویی" آمده است: با توجه به اشکالات قانون مبارزه با پولشویی از جمله عدم تناسب جرم و مجازات، فقدان بازدارندگی و اثربخشی مجازاتها، تحدید دایره شمول جرم منشا به جرایم داخل کشور، عدم امکان پیگرد جرم پولشویی به صورت مستقل از جرم منشا، نبود رویههای اجرایی مناسب جهت توقیف اموال و ابزار حاصل از ارتکاب جرایم مربوط و با توجه به ضرورت پیشبینی ساختار عملیاتی مبارزه با پولشویی (واحد اطلاعات مالی FIU) در سطح قانون و انتزاع وظایف اجرایی از شورای عالی مبارزه با پولشویی و به منظور اصلاح قانون مذکور در راستای برآورده کردن نیازهای داخلی و نیز تطبیق با «استانداردهای بینالمللی»، این لایحه برای طی تشریفات قانونی تقدیم میشود.
دقیقا مشکل اصلاح لایحه برای تطبیق با استانداردهای بینالمللی است. چیزی که باعث میشود نگران شویم چراکه سابقه استانداردهای بینالمللی در مبارزه با تروریست و پولشویی کاملا پیش چشمانمان قرار میگیرد.
اصلاحات لایحه
اما بد نیست سری به اصلاحات لایحه بزنیم، براساس اصلاحیه ماده یک اصل بر صحت معاملات است مگر آنكه براساس شواهد و قرائن، ظن قوی بر عدم صحت آنها وجود داشته باشد که در این صورت مسئولیت اثبات صحت معامله برعهده متصرف است.
براساس اصلاحیه ماده (۴) هم به منظور سیاستگذاری، نظارت راهبردی و هماهنگی بین دستگاههای ذیربط و مقابله با جرم پولشویی و پیشگیری از آن شوراي عالي مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم به رياست و مسئولیت وزير امور اقتصادي و دارايي و با عضويت وزرای صنعت، معدن و تجارت، اطلاعات، كشور، دادگستری، امور خارجه و رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تشكيل ميگردد
در ماده (۵) هم بعد از عبارت «اشخاص حقوقی» عبارت «مشاغل غیرمالی و موسسات غیرانتفاعی همچنین موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است» و بعد از واژه «شهرداریها» عبارت«شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، صندوقهای بازنشستگی، نهادهای عمومی غیردولتی، تعاونیهای اعتباری، صرافیها، بازار سرمایه (بورسهای اوراق بهادار) و سایر بورسها، شرکتهای کارگزاری، صندوقها و شرکتهای سرمایهگذاری» اضافه و عبارت «در اجرای این قانون» به عبارت «در ارتباط با پولشویی» اصلاح میشود.
متن زیر هم به عنوان تبصره به بند (هـ) ماده (۷) الحاق میشود: هر یک از مدیران و کارکنان دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری - مصوب ۱۳۸۶ - عالماً و عامداً و به قصد تسهیل جرایم موضوع این ماده از انجام تکالیف مقرر در بندهای فوق به استثنای بند (هـ) خودداری نماید علاوه بر انفصال موقت از سه ماه تا دو سال به مجازات حبس تعزیری یا جزای نقدی درجه شش محکوم میشود. در صورتی که عدم انجام تکالیف مقرر ناشی از غفلت و سهلانگاری باشد مرتکب به یک ماه تا شش ماه انفصال از خدمت محکوم خواهد شد. مدیران و کارکنان سایر دستگاههای حاکمیتی و بخشهای غیردولتی در صورت عدم انجام تکالیف مقرر در این ماده به استثنای بند (هـ)، به مجازات حبس تعزیری یا جزای نقدی درجه شش محکوم میگردند.
همچنین متن زیر به عنوان ماده (۷) مکرر به قانون الحاق میشود: به منظور اجرای این قانون و قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم، سیاستها و تصمیمات شورای عالی مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و مراجع ذیصلاح مربوط، مرکز اطلاعات مالی با منابع و امکانات کافی تحت نظارت و هدایت شورای مذکور در تشکیلات داخلی وزارت امور اقتصادی و دارایی تشکیل میشود و رئیس آن به موجب شرایطی که در آییننامه اجرایی این قانون پیشبینی میگردد با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تصویب هیئت وزیران تعیین میشود.
ماده (۹) و تبصرههای آن هم به شرح زیر اصلاح و دو تبصره به عنوان تبصرههای (۴) و (۵) به آن اضافه میشود:مرتکبین جرم پولشویی علاوه بر مصادره اصل مال و درآمد و عواید حاصل از ارتکاب جرم منشا و جرم پولشویی (و اگر موجود نباشد مثل یا قیمت آن)، به حبس تعزیری درجه (۵) و جزای نقدی معادل وجوه یا ارزش مالی که مورد پولشویی واقع گردیده محکوم خواهند شد.
تبصره ۱- چنانچه عوايد حاصل از جرم به اموال ديگري تبديل يا تغيير يافته باشد همان اموال و در صورت انتقال به ثالث با حسن نیت، معادل آن از اموال مرتکب ضبط خواهد شد.
تبصره ۲- صدور و اجرای حكم ضبط دارايي و منافع حاصل از آن در صورتي است كه متهم به لحاظ جرم منشا، مشمول اين حكم قرار نگرفته باشد.
تبصره ۳- مرتكبين جرم منشا در صورت ارتكاب جرم پولشويي علاوه بر مجازاتهاي مقرر مربوط به جرم منشا، به مجازاتهاي پيشبيني شده در اين قانون نيز محكوم خواهند شد. مرتکبین جرم پولشویی در صورت عدم ارتکاب جرم منشا صرفاً به مجازات مقرر در این ماده محکوم خواهند شد.
تبصره ۴- در صورتی که جرم پولشویی به صورت سازمان یافته ارتکاب یابد موجب تشدید در مجازات به میزان یک درجه خواهد بود.
تبصره ۵- در صورتی که اشخاص حقوقی مرتکب جرم پولشویی شوند علاوه بر مجازاتهای مقرر در ماده (۲۰) قانون مجازات اسلامی - مصوب ۱۳۹۲- به جزای نقدی معادل دو تا چهار برابر وجوه یا ارزش مالی که مورد پولشویی واقع گردیده محکوم خواهند شد.
متون زیر به عنوان مواد (۱۳)، (۱۴) و (۱۵) به قانون اضافه میشود:
ماده ۱۳- مسئولیت کیفری ناشی از شرکت و معاونت در جرایم موضوع این قانون و تشدید و تخفیف مجازات مرتکبین حسب مورد تابع قانون مجازات اسلامی - مصوب ۱۳۹۲- است.
ماده ۱۴- شروع به جرم پولشویی از طریق انجام عملیات مالی در صورتی که به واسطه عامل خارج از اراده مرتکب قصدش معلق بماند مشمول ماده (۱۲۲) قانون مجازات اسلامی - مصوب ۱۳۹۲- خواهد بود
ماده ۱۵- آییننامه اجرایی این قانون توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی با هماهنگی وزارتخانههای دادگستری، اطلاعات، کشور، امور خارجه، صنعت، معدن و تجارت و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ظرف سه ماه از تاریخ لازمالاجرا شدن این قانون به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.
تعریف عملی تروریست
اما چرا میگوییم این لوایح یعنی هم لایحه مبارزه با پولشویی که طبق استانداردهای بینالمللی اصلاح شده و هم کنوانسیون منع مالی تروریسم مشکل دارد؟ اولین نکتهای که در آن به چشم میخورد واژه تروریسم است که در هر دو لایحه از لحاظ بینالمللی آن ذکر شده است. باید بدانیم که در مفاهیم بینالمللی تعاریف دقیقی از این واژه وجود ندارد. درست است که تروريسم يکي از معضلات بسيار مهم و چالشبرانگيز دنياي امروزي است که موجب جریحهدار شدن وجدان انسانها و احساسات فردي و زيرپا گذاشته شدن اخلاق و اصول اوليه بشري شده اما شاهدیم که برداشت سياسي تروريسم آنقدر گسترده است که اهداف ايدئولوژيک يا مذهبي را نيز بتواند تحت پوشش قرار دهد
مهم است بدانیم تروریسم را چطور تعریف میکنند، در مجمع عمومي سازمان ملل متحد، تروريسم را فعاليتهاي مجرمانه و خشونتآميزي ميداند که گروههاي سازمانیافته براي ايجاد رعب و وحشت انجام ميدهند تا به اين ترتيب نيل به اهداف، به اصطلاح سياسي، را ميسر سازند. در ادبيات سازمانهاي بینالمللی، اين واژه نخستينبار در ماده اول کنوانسيون جلوگيري و مجازات تروريسم مصوب جامعه ملل در ۱۹۳۷ به کار گرفته شد و براي اولينبار موضوع تروريسم را سازمان ملل، به صورت موضوعی مستقل، در سپتامبر۱۹۷۲ مورد توجه قرار داد.
وزارت خارجه آمريکا تروريسم را خشونتي ميداند که به وسيله گروههاي خرده ملي يا سازمانهاي زيرزميني عليه اهداف غيرنظامي با انگيزه سياسي و معمولاً به قصد تفوق و برتري نسبت به مخاطبان خود به وقوع ميپيوندد.
اما در حقوق ايران، براساس ماده لايحه مبارزه با تروريسم، تروريسم اينگونه تعريف شده است: «ارتکاب يا تهديد به ارتکاب جرايم و اقدامات خشونتآميز از طريق به وحشت افکندن مردم جهت تأثيرگذاري بر خطمشي، تصميمات و اقدامات دولت جمهوري اسلامي ايران به ساير کشورها و سازمانهاي بينالدولي، جرم تروريستي محسوب ميشود.»
اما در عمل کشورها نشان میدهند که چه چیزی را تروریست دانسته و چه چیزی را تروریست نمیدانند. مثلا امریکا منافقین را از لیست تروریستها خارج کرده و حزبالله و انصارالله و حماس را تروریست معرفی میکند و سپاه پاسداران جمهوری اسلامی را هم در بندهای تحریمی تروریستها آورده است!
اما جمهوری اسلامی، داعش، القاعده، الجبهه النصره، منافقین پژاک پ.ک.ک، رژیم صهیونیستی را تروریست میدانیم و همین نشان میدهد که در عمل به تعریف چقدر تفاوت دیگاهی وجود دارد. اما سازمان ملل را هم میتوان از قطعنامههای صادر کرده شناسایی کرد که در عمل چطور با تروریست برخورد میکند.
قطعنامه صادر شده سازمان ملل پيرامون تروريسم
قطعنامههاي شوراي امنيت درخصوص تروريسم به دو دسته خاص و عام تقسيم ميشوند: قطعنامههاي خاص آنهایی هستند که به يک حادثه تروريستي خاص اشاره دارند و قطعنامههاي عام به تروريسم، به طورکلي، ميپردازد و البته بيشتر قطعنامههاي شوراي امنيت از گروه اول به شمار ميروند.
شايد بتوان سرآغاز فصل نوين شوراي امنيت در مبارزه با اعمال تروريستي را به سال ۱۹۸۵ ارجاع داد؛ به ويژه با حادثه ۲۱ دسامبر ۱۹۸۸ و پرواز شماره ۱۰۳ پان امريکن، که حين پرواز بر فراز درياچه لاکربي در اسکاتلند، منفجر شد. این حادثه باعث شد شوراي امنيت، نگاهي جديدتر به موضوع تروريسم داشته باشد. در واقع، حادثه لاکربي مبنايي شد براي اينکه اقدامات تروريستي، به عنوان عاملي که صلح و امنيت بینالمللی را تهديد ميکند، مورد شناسايي قرار گيرد. همچنين اين شورا پس از حمله دول متحد عليه عراق نخستينبار طي قطعنامه ۶۸۷ در ۸ آوريل ۱۹۹۱ تروريسم بینالمللی را محکوم کرد و پس از آن قطعنامههاي ۷۳۱ در ۲۱ ژانويه ۱۹۹۲ و قطعنامه ۷۴۸ در ۳۱ مارس ۱۹۹۲، مربوط به ليبي، را صادر کرد. آنگاه درپي تلاش براي ترور رئيسجمهور مصر، در اتيوپي و فرار مظنونان به سودان، قطعنامه۱۰۴۴ و ۱۰۴۵ را در سال ۱۹۹۶ عليه سودان صادر کرد. بار ديگر در ۸ دسامبر ۱۹۹۸ قطعنامه ۱۲۱۴ راجع به تهديدات بيش از پيش جنگ داخلي افغانستان بر صلح و امنيت منطقههای و بینالمللی و توقع شوراي امنيت از طالبان نسبت به توقف پناه دادن به تروريستهاي بینالمللی و آموزش آنها را صادر نمود.
در مورد مهمترين قطعنامههاي شوراي امنيت در سالهاي اخير را ميتوان به موارد زیر اشاره کرد: قطعنامه ۱۲۶۷ در مورد انسداد وجوه و ساير منابع مالي طالبان؛ قطعنامه ۱۳۳ در مورد انسداد وجوه و ساير منابع بنلادن و القاعده، قطعنامه ۱۳۶۳ در مورد ايجاد راهکار نظارت بر اجراي دو قطعنامه قبلي؛ قطعنامه ۱۳۷۳ در مورد تهديداتي که به واسطه عمليات تروريستي متوجه صلح و امنيت بینالمللی شده و ضرورت تشکيل کميته مقابله با تروريسم؛ قطعنامه ۱۳۷۷؛ قطعنامه۱۳۹۰ ناظر بر ادغام اقدامات موضوع قطعنامههاي ۱۲۶۷ و ۱۳۳۳ جهت پوشش هزینههای ضروري شامل غذا، اجاره و...؛ قطعنامه ۱۴۵۵ در مورد اقداماتي که به منظور اجراي بهتر انسداد وجوه قطعنامههاي ۱۲۶۷ و۱۳۳۳ و ۱۳۹ ضرورت دارند؛ قطعنامه ۱۵۴۰، سال ۲۰۰۴، مبني بر ابراز نگراني شديد بینالمللی نسبت به خطر تروريسم نيروهاي فعال غيردولتي در دستيابي به گسترش حملونقل غيرقانوني تسليحات. علاوه بر اينها سازمان ملل در سالهاي اخير نيز قطعنامههاي متعددي را در زمينه مقابله با تروريسم صادر کرده است که نشانگر توجه ويژه و هنجارسازي در اين مورد است و تعداد کلي آنها بيش از۵۰ قطعنامه است. در میان قطعنامههاي سازمان ملل سه مسئله: «راهکارهاي جلوگيري از تروريسم»؛ «حقوق بشر و تروريسم» و «راهکارهاي حذف تروريسم» ديده مي شود.
قطعنامههاي صادر شده سازمان ملل معمولاً در مورد تروريسم دولتي بر دو اصل تأکيد دارند: اصل اول تأييد وظيفه دولتها در خودداري از سازماندهي، تحريک، کمک يا مشارکت در اعمال تروريستي عليه دولتهاي ديگر و اصل دوم تأکيد بر اين امر که اعمال تروريستي نميتوانند بهانهای براي تهديد يا به کارگيري زور عليه ساير دولتها باشند.
اما براساس اطلاعاتی که بنیاد هابیلیان از مبارزه سازمان ملل با تروریست داده است که در بالا ذکر شد اینطور به نظر میرسد که با توجه به اقدامات صورت گرفته از طرف سازمان ملل، در زمينه مقابله با تروريسم، به نظر ميرسد اين اقدامات در کنترل و کاهش تروريسم چندان مؤثر نبوده و دلايل متعددي براي ناکارآمدي اين نهاد مهم بینالمللی وجود دارد.
چراکه عدم تعريف درست مفهوم تروريسم و فقدان درک واحد جهاني از آن باعث شده تاکنون هيچ سياست واحدي براي مبارزه با آن اتخاذ نشود؛ در نتيجه اقدامات ضدتروريستي محکوم به شکست گرديده و در برخي موارد، به دليل رفتارهاي دوگانه نسبت به موضوع، مبارزه برخي کشورها با تروريسم و حذف گروههاي تروريستي خود جزء اقدامات تروريستي انگاشته ميشود. گسترش اعمال تروريستي و پيچيدهتر شدن این اقدامات از جمله: بمبگذاريهاي؛ قاچاق تسليحات؛ پولشويي؛ به کارگيري فناوريهاي نوين جهت کسب اطلاعات؛ ورود به سامانهها و مراکز اطلاعاتي و امنيتي کشورها، از جمله تحولاتي است که گروههاي تروريستي جهت نيل به اهداف خود از آنها سود ميجويند. به نظر ميرسد سازمان ملل به موازات پيشرفت و تنوع اقدامات تروريستي حرکت ننموده و اقدامات سازمان ملل معلولي بوده است، در حاليکه مهم آن است زمينههاي پيشگيري اين قبيل اقدامات مطيع نظر باشد.
گسترش ملاحظات سياسي مشترک در قبال تروريسم يکي از مهمترين مشکلات پيشروي سازمان ملل است؛ زیرا کشورهاي قدرتمند با ملحوظ قراردادن منافع ملي خود و تکخطي ديدن پديدهها و رخدادها به استفاده ابزاري از مکانیسم تروريسم جهت اعمال فشار بر برخي کشورها روي آوردهاند و به خاطر نفوذ و قدرت فائقه در شوراي امنيت، اجازه هرگونه مانور و اقدام مؤثر از اين شورا را سلب کردهاند.
چگونگی شفافیت مالی
اما نکته دیگری که در هر دو لایحه دولت وجود دارد توجه به این نکته است که این لایحه در بطن خود شفافیت مالی را که مورد توجه FATF است آنطور که همه مراودات بانکی باید شفاف بوده باشد مورد پوشش قرار میدهد که این موضوع را هم دولت به مجلس پیشنهاد داده بود و که کلیت آن مورد تصویب مجلس قرار گرفته است. همان موقع هم بحث شد که این مصوبه باعث میشود افراد در داخل کشور توسط جمهوری اسلامی تحریم شوند! افرادی که ید طولایی در مبارزه با تروریست دارند و بنا به تعریف بینالمللی و با فشار ابرقدرتهایی مانند امریکا در لیست تحریم واقع شدند، مثل قاسم سلیمانی! این هم یکی دیگر از دلایل مشکل لایحه دولت است که این روزها به مجلس ارسال شده است.
در نهایت این نکته مطرح است که حال دولت باید پاسخ دهد که براساس چه ضرورت و چه نیازی چنین لایحههای مبهم و قابل تفسیر به رای از سوی نهادهای بینالمللی را که میتواند مشکلساز باشد به مجلس ارائه داده است؟ این کنوانسیون مبارزه با تروریست است یا بستن دست و پای کشور در حمایت مظلومان و افتادن در چاه تحریمهای جدید؟! و اینکه آیا پیششرط گذاشتن میتواند ما را از تبعات احتمالی هدف شومی که پشت چنین کنوانسیونهایی است مصون دارد؟ اصلا آیا میتوان طبق استانداردهای بینالمللی چنین لوایحی را اجرایی کرد؟! اینها سوالاتی است که امیدواریم دولت یا مجلس که قرار است لوایح را بررسی کند پاسخ شفافی برای آن ارائه دهد.
نویسنده : مائده شیرپور