مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است.
این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است. گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است. برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و گزارش های منتشره از سوی آن سندی متقن با قابلیت استنادی بالا محسوب می شود. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پذیرش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات آسیب ها آسان کرده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست.
۴۷ آسيب هاي موجود در مرحله بررسي در كميسيون
در ادامه بررسي آسيب هاي مربوط به فرايند تصويب قانون، نوبت به بررسي آسيب هاي موجود در مرحله رسيدگي به طرح ها و لوايح در كميسيون هاي مجلس مي رسد. كميسيون هاي مجلس، كانون و محور بررسي هاي تخصصي طرح ها و لوايح هستند و نقش اساسي و تعيين كننده اي در تصويب قوانين دارند، به نحوي كه در صورت رسيدگي دقيق و كارشناسانه كميسيون ها، و ارتباط مستمر و منضبط آنها با كارشناسان، متخصصان و دستگاه ها و نهادهاي ذيربط، قوانين قابل قبولي به عنوان خروجي و ماحصل بررسي هاي مجلس ارائه خواهد شد و در مقابل، در صورتي كه كميسيون ها به درستي به وظايف خود عمل نكنند، قوانيني به تصويب خواهد رسيد، كه به جهت وجود ايرادهاي متعدد، از يكسو با اصلاحات و تغييرات مكرر و متعددي مواجه خواهند شد و از سوي ديگر داراي آثار نامطلوب اجرايي براي جامعه مخاطبان قانون خواهد بود. تعيين اعضاي كميسيون ها در مواد ۴۰ و ۴۱ قانون آيين نامه داخلي مجلس پيش بيني شده است. به موجب اين مواد، به منظور آشنايى نمايندگان با سوابق تحصيلى و كارى يكديگر، معاونت قوانين موظف است اسامى نمايندگان را به همراه تحصيلات (مستند) و تجربه و سابقه عضويت در كميسيون ها در اختيار نمايندگان قرار مي دهد. اعضاي كميسيون ها توسط شعب و در دو مرحله تعيين مي شوند. سازوكاري هم تعيين شده تا مجلس بتواند در زماني كه تعداد نمايندگان معرفي شده از ظرفيت هر يك از كميسيون ها بيشتر شود، تدابير لازم را اتخاذ كند. ايراد اين رويه، ضعف در فرايند تقسيم تخصصي نمايندگان است؛ اين در حالي است كه كميسيون هاي تخصصي نيازمند تمركز تخصصي هستند و متخصصان هر حوزه بايد با همفكري، بهترين و مناسب ترين گزينه ها را براي عضويت در كميسيون ها انتخاب كنند. البته در كنار دغدغه تخصص گرايي بايد به عنصر جامعيت نيز در انتخاب اعضاي كميسيون ها توجه كرد، تا نگاه تك بعدي در آن حاكم نشود.
۴۸تشكيل جلسات كميسيون ها خارج از مجلس
به موجب ماده ۱ قانون آيين نامه داخلي مجلس محل دائمي مجلس شوراى اسلامى ساختمان بهارستان است و جلسات مجلس در اين محل، رسميت دارد. تعيين هر محل ديگر با پيشنهاد هيئت رئيسه و رأي موافق دو سوم نمايندگان حاضر در جلسه رسمي مجلس است بالتبع تشكيل جلسات كميسيون ها نيز در مجلس است و مستفاد از ذيل ماده ۷۰ آيين نامه اين است كه هر كميسيون در مجلس بايد داراي محلي جهت برگزاري جلسات و نگهداري اسناد و اوراق مربوط باشد كه رويه فعلي هم بر اين روال است. با اين وجود بررسي روند مذاكرات درخصوص طرح ها و لوايح نشان مي دهد، بعضا جلسات كميسيون ها خارج از محل مجلس و به دعوت از نهاد يا دستگاه موضوع طرح يا لايحه برگزار مي شود. دليل اين امر نيز خروج نمايندگان از فضاي اداري مجلس، و قرار ملاقات ها و جلسات متعددي است كه مانع تمركز نمايندگان روي موضوع مورد بررسي است، تا بتوانند به نحو دقيق تر و در مدت زمان كمتري، بحث را به نتيجه برسانند. اگرچه ظاهر اين دليل، موجه به نظر مي رسد، اما معايبي نيز بر آن مترتب است كه مي تواند در تعارض با توجيه اين امر مبني بر رسيدگي دقيق و كارشناسانه موضوع باشد.
۴۹ نبود نظارت بر نمايندگان دستگاه هاي اجرايي
مطابق با آيين نامه داخلي مجلس، هنگام بررسي طرح ها و لوايح، از دستگاه اجرايي ذيربط دعوت مي شود، تا نماينده اي را جهت بيان نظرات دستگاه و تبيين ابعاد تخصصي و فني موضوع، معرفي نمايد. حضور كارشناسان نهادها و دستگاه هاي مرتبط با موضوع طرح و لايحه فرصتي مغتنم جهت فهم و تبيين دقيق تر ابعاد موضوع است، لكن اين فرصت، بعضا با چالش هايي همراه مي شود كه در ادامه به برخي از اين موارد اشاره مي شود. ازجمله اين چالش ها، در مواردي عدم اطلاع و آگاهي كافي نماينده دستگاه با موضوع مورد بررسي است، و در نتيجه هدف از وضع چنين قاعده اي در عمل محقق نخواهد شد. گاهي نيز نماينده دستگاه، از اختيار تام جهت بيان نظرات برخوردار نيست، و به همين جهت از بيان نظرات خودداري مي كند زيرا ممكن است در صورت بيان مخالف با نظرات دستگاه متبوع، مورد مؤاخذه قرار