مقدمه
«آسيب شناسي نظام قانونگذاري جمهوري اسلامي ايران» (ويرايش اول) موضوع گزارش رسمی شماره ۱۶۰۸۰ است که در سال ۰۷/۰۷/۱۳۹۷ توسط مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است. این پژوهش به سفارش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و توسط دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) انجام شده است. گروه تهيه و تدوين كنندگان گزارش شامل آقایان علي عبدالاحد، ابوالفضل درويش وند، سيد مجتبي حسيني پور اردكاني، حامد ناظمي، سيدمحمدهادي راجي و علي بهادري جهرمي است.
گروه همكاران تهیه و تدوین گزارش شامل آقایان علي فتاحي زفرقندي، محمد جواهري طهراني، حسن وكيليان، حسين عبداللهي، حسن امجديان، يحيي مزروعي و حمزه اشكبوس است. ناظران علمي گزارش نیز آقایان جليل محبي و احمد حكيم جوادي است.
برای پرهیز از هر گونه پیش داوری در مورد آسیب شناسی قانونگذاری کشور، عینا از متن گزارش رسمی یاد شده در آسیب های مختلف استفاده شده است که هر گونه شائبه نگاه شخصی، تفسیرهای سلیقه ای و سوء برداشت سیاسی و جناحی را از بین ببرد. نقل عین مطالب گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در توضیح آسیب های حوزه قانونگذاری، ارائه مطالب غیرقابل انکاری است که توسط جمعی از پژوهشگران (شامل تهيه و تدوين كنندگان، همكاران و ناظران علمي) مورد اعتماد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، مرکزی است که قانونا در ساختار تشکیلاتی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و به عنوان بازوی پژوهشی و تحقیقاتی آن عمل می کند و ریاست آن توسط رییس مجلس شورای اسلامی منصوب می شود.
گزارش های منتشره از سوی مرکز پژوهش ها سندی رسمی و متقن با قابلیت استنادی، اطمینان بخشی، روایی و پایایی نتایج است. سفارش دهنده این پژوهش معاونت پژوهش های سیاسی-حقوقی و مجری آن دفتر مطالعات حقوقی (گروه حقوق عمومی) است که هر دو از بخش های تابعه مستقیم مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی هستند. اعلام رسمی آسیب های حوزه تقنین از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، دلیل پذیرش تحقق آنهاست و کار را بر محققان این حوزه در امر اثبات و تحلیل آسیب ها آسان نموده است و نیازی به نقل مطالب اثباتی از منابع علمی معتبر شامل کتاب ها و مقالات در نشریات دارای رتبه علمی و پژوهشی یا انجام پژوهش های میدانی و عملیات آماری برای اثبات یا رد فرضیه های پژوهش نیست.
رسمیت گزارش منتشر شده از سوی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی موید این حقیقت است که در انتخاب موضوع و روش و مراحل انجام پژوهش، کلیه ملاحظات علمی، سیاسی و اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است. مضافا اینکه شان و جایگاه مجلس شورای اسلامی در نزد پژوهشگران و فرآیند پژوهش حفظ و رعایت شده است.
به عبارت دیگر انجام پژوهش و انتشار این گزارش، وظیفه ذاتی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی بوده و نوعی نقد درون خانواده بزرگ قوه مقننه است. انتشار این گزارش به معنای واقعی کلام، دلیل روشن و قاطع برای ناکارآمدی قانون و قانونگذاری در کشور و ناتوانی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در انجام وظایف ذاتی خویش است. پرداختن به آسیب های قانونگذاری و پرسشگری مستمر پیرامون علل و آثار آن می تواند افق درخشان تحول قانونگذاری و ارتقای کارآمدی قوانین در راستای حل مشکلات زندگی مردم را پیش چشمان ملت بزرگوار ایران مجسم سازد.
۲۱ درج موضوعات غيرمرتبط در خلال فرايند تصويب قوانين
اين مورد ازجمله ايرادهايي است كه متوجه مجموعه فرايند قانونگذاري بوده و در هر مرحله ممكن است با آن مواجه شويم. گاهي اتفاق ميافتد مسئله و معضلي مدنظر برخي نمايندگان است ولي به دلايل مختلفي ازجمله عدم تمايل به صرف زمان جهت طي فرايند قانوني و يا احتمال عدم موافقت با كليات موضوع، راه كوتاه تري جهت تعيين تكليف در خصوص موضوع مد نظر انتخاب مي شود و آن درج اين موضوع در خلال تصويب يك قانون است، در حالي كه اساسا ارتباطي ميان موضوع قانون مورد بحث، و ماده يا مواد گنجانده شده وجود ندارد. اين اتفاق بيشتر در خلال تصويب قوانين برنامه يا بودجه سالانه اتفاق مي افتد. علاوه بر اين، موارد ديگري نيز وجود دارد مانند اصلاح يك قانون ذيل قانون ديگر.
معمولا در فرايند رسيدگي به قوانين بودجه سالانه و نيز قوانين برنامه پنج ساله توسعه شاهد اين آسيب هستيم و ازآنجاكه نوع نظارت شوراي نگهبان بر اين قوانين، به جهت زمانمند بودن و محتواي آن با قوانين عادي متفاوت است، برخي از احكام غيرمرتبط كه در فرايند عادي رسيدگي با ايراد شوراي نگهبان مواجه خواهند شد، در قالب اين قوانين به تصويب ميرسند. در اين خصوص لازم است پيشنهادها همراه با وجه ارتباط با موضوع طرح يا لايحه مطرح شود، و درخصوص طرح ها و لوايح مربوط به اصلاح قوانين مصوب، توضيح داده شود، دقيقا چه بخشي از كدام قانون دستخوش تغيير مي شود و وجه اين تغييرات و ملاك وحدت موضوعي آنها چيست؟
۲۲ تغييرات متن در مراحل تصويب بدون توجه به كليت و چارچوب متن
هريك از طرح ها و لوايح براي منظور مشخصي ارائه مي شوند. اصل بر اين است كه پيش از نگارش آنها، مطالعات و بررسي هاي مورد نياز مبتني بر اهداف معيني، انجام شده، و جوانب مختلف امر اعم از فرهنگي، اقتصادي، سياسي و... سنجيده شده است و با اين اوصاف به مجلس شوراي اسلامي، جهت بررسي ارائه مي شوند. مواد و تبصره هاي پيشنهادي در فرايند بررسي مجلس، با هدف تقويت طرح يا لايحه و رفع نقاط ضعف آنها دستخوش تغييراتي مي شوند، لكن اين تغييرات بايد مبتني بر اهداف مد نظر ارائه كنندگان طرح يا لايحه پيشنهادي بوده و در چارچوب تعيين شده اعمال شوند؛ اما در مواردي مشاهده مي شود كه بدون توجه به كليت و چارچوب، متن پيشنهادي به نحوي تغيير مي كند كه عملا از مقصود اوليه فاصله مي گيرد. اين آسيب خصوصا زماني رخ مي دهد كه پس از بررسي و رفت و برگشت طرح يا لايحه در كميسيون ها، متن به صحن مجلس ارائه مي شود. از آنجا كه به موجب آيين نامه داخلي مجلس، نمايندگان مي توانند در جريان بررسي طرح يا لايحه در صحن مجلس پيشنهاد خود را پس از رأي گيري درخصوص پيشنهادهاي كميسيون ها و عدم تصويب آنها ارائه كنند، اين امكان وجود دارد كه پيشنهاد نماينده اي كه لزوما در جريان بررسي ها نبوده بررسي و تصويب شود.
با عنايت به اينكه در جريان رسيدگي طرح ها و لوايح در كميسيون ها و صحن مجلس، ممكن است هدف اصلي ارائه كنندگان طرح ها و لوايح در مواردي مورد توجه قرار نگيرد، اولا بايد ضرورت رعايت اين امر در آيين نامه داخلي مجلس تصريح شود و ثانيا هيئت رئيسه كميسيون و مجلس با قرائت مقدمه و دلايل توجيهي در جريان بررسي در كميسيون و مجلس، ضمن يادآوري اهداف اوليه، بر عدم انحراف از هدف اصلي نظارت كنند و در