میزان آمادگی برای مدیریت بحران در کشور...
به اندازه کافی وجود دارد.
پیشرفت داشته اما با مطلوب فاصله دارد.
در حد صفر است و عقب گرد هم داشته است.
 
داخلی جامعه گزارش
تاریخ انتشار : شنبه ۱۹ مرداد ۱۳۹۸ ساعت ۲۲:۱۲
 
 
روزنامه سیاست روز در «چالش قانون» از شاهکارهای قانونگذاری ایران (۱۶) رونمایی می کند:
تمدید اجرای قوانین آزمایشی برای چند دهه!!؟؟
تمدید اجرای قوانین آزمایشی برای چند دهه!!؟؟
 

اشاره: آمار دقیقی از تعداد قوانین آزمایشی در کشور وجود ندارد. بر اساس اعلام یکی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی تا پایان سال ۱۳۹۵ تعداد قوانین آزمایشی ۸۳ مورد بوده است که تا آن زمان مهلت قانونی اجرای ۵۳ مورد از آنها به پایان رسیده است و اجرای آنها پس از انقضای مهلت قانونی دارای وجاهت قانون نیست. از جمله قوانین آزمایشی و حاشیه دار کشور می توان از قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون ارزش افزوده، قانون مدیریت بحران و قانون کار نام برد. این نوشتار به ارائه اطلاعات مربوط به یکی از قوانین آزمایشی چند بار تمدید شده و تحلیل و بررسی علل و آثار آن می پردازد که هم اکنون از نظر خوانندگان گرامی می گذرد:

خاستگاه قوانین آزمایشی به اصل ۸۵ قانون اساسی بر می گردد. اصل ۸۵ قانون اساسی اجازه تصویب آزماشی لوایح و طرح ها را برای مدت معین داده است اما آنچه که موجب نگرانی است که سوء استفاده از این اصل قانون اساسی است که دولت ها آن را به عنوان گریزگاهی برای فرار از انجام کار قوی در تدوین لوایح و و تصویب آنها مورد استفاده قرار دهند. در اصل ۸۵ قانون اساسی اینگونه آمده است: «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند ولی در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‏های داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می‌نماید به صورت آزمایشی اجرا می‌شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمان ها، شرکت ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد، تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالفت قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی برسد». ناتوانایی یا توانایی محدود علمی و فنی کمیسیون های داخلی مجلس شورای اسلامی و بخش های مختلف دولت در بررسی همه جانبه قوانین آزمایشی موجب تمدید چندباره این قوانین گشته است که به مصالح کشور نیست.
ماجرای یک قانون
- بر اساس مندرجات صفحات ۱۰-۹ مجموعه قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و مقررات مربوط (۱۳۹۰) که از سوی معاونت تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی ریاست جمهوری قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت در تاریخ ۲۷/۱۱/۱۳۸۰ به تصویب در کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی رسید و اجرای آزمایشی چهار ساله از ۰۱/۰۱/۱۳۸۱ برای آن تعیین گردید.
- به موجب ماده ۱۵۶ قانون برنامه چهارم توسعه مصوب ۱۱/۰۶/۱۳۸۳ اجرای آزمایشی این قانون برای اجرای برانامه توسعه چهارم (۱۳۸۸-۱۳۸۴) تمدید شد.
- سپس برای یک سال دیگر (۱۳۸۹) تمدید شد.
- در ۱۵/۰۸/۱۳۸۴ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۸۰ تصویب شد.
- این قانون طبق ماده ۲۲۴ قانون برنامه توسعه پنجم (۱۳۹۴-۱۳۹۰) این قانون و الحاقات و اصلاحات بعدی آن با اصلاحات و الحاقات مندرج در ماده ۲۲۴ برای برنامه پنجم توسعه تنفیذ شد.
- لایحه این قانون با ۷۳ ماده در سال ۱۳۸۰ با هدف اصلاح ساختار بودجه سالانه کشور و ضرورت شفاف سازی و حذف احکام بودجه از قوانین برنامه ای یا احکام با اعتبار بیش از یک سال از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه شد. مفاد این قانون نوعا از مواردی است که قانونگذار در بودجه سالیانه کل کشور مقرر و پیش بینی می نمود که پس از چند سال تصویب تکراری آنها برای یک دوره آزمایشی چهار ساله به تصویب رسید. قانون اصلی دارای ۱۱۴ ماده و قانون الحاقی دارای ۶۹ ماده می باشد.
- بر اساس مندرجات صفحه ۳ مجموعه قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (با اعمال اصلاحات بعدی) منتشر شده از سوی دایره چاپ و تکثیر اداره کل قوانین فهرست قوانینی که توسط قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۸۰ و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۵/۰۸/۱۳۸۴ اصلاح (اصلاح صریح) شده اند به شرح زیر است:
۱. اصلاح مواد ۲۴ و ۷۱ قانون محاسبات کشور با مواد ۱ و ۵
۲. اصلاح ماده ۴ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان مصوب ۱۳/۰۶/۱۳۷۰ با ماده ۸
۳. اصلاح ماده ۱۱ قانون تسهیلات استخدامی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب ۳۱/۰۴/۱۳۸۴ با ماده ۹
۴. اصلاح ماده ۱۴ قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در استان ها، شهرستان ها و مناطق کشور مصوب ۲۶/۱۰/۱۳۷۲ با ماده ۱۳
۵. اصلاح ماده ۹ قانون بیمه همگانی خدمات درمانی کشور مصوب ۰۳/۰۸/۱۳۷۳ با ماده ۲۷
۶. اصلاح ماده ۲ قانون تامین اعتبارات عمرانی و عمومی مصوب ۰۸/۰۹/۱۳۴۳ با ماده ۳۹
۷. اصلاح ماده ۱ قانون اصلاح قانون پرداخت پاداش پایان خدمت و بخشی از هزینه های ضروری به کارکنان دولت مصوب ۱۶/۰۹/۱۳۷۶ با ماده ۴۹
۸. اصلاح ماده ۲۴ قانون توزیع عادلانه آب مصوب ۱۶/۱۲/۱۳۶۱ با ماده ۶۳
۹. اصلاح ماده ۳۲ قانون آیین نامه مالی شهرداری ها مصوب ۱۲/۰۴/۱۳۴۶ با ماده ۷۳
۱۰. اصلاح نحوه تامین بودجه سازمان فرهنگی هنری شهرداری تهران مصوب ۱۲/۰۲/۱۳۷۸ با ماده ۷۴
۱۱. اصلاح ماده ۱ قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۰/۱۲/۱۳۵۱ با ماده ۷۷
۱۲. اصلاح مواد ۲۴، ۲۵، ۲۶، ۲۷، ۳۱، ۶۱، ۷۹، ۸۴، ۸۵، ۸۶ و ۸۷ قانون نحوه وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب ۲۸/۱۲/۱۳۷۳ با مواد ۱۱، ۱۲، ۱۸، ۱۹، ۳۴، ۳۵، ۴۳، ۴۷، ۴۸، ۵۶، ۵۷ و ۹۷
۱۳. اصلاح مواد ۱۲۳ و ۱۲۴ قانون ثبت اسناد و املاک و قانون اشتباهات ثبتی و اسناد معارض مصوب ۲۸/۱۲/۱۳۷۳
۱۴. اصلاح قانون معافیت کلیه دانشجویان بورسیه و اعضای هیات علمی که جهت تکمیل تحصیلات عالی یا استفاده از فزصت های مطالعاتی که به خارج از کشور اعزام می گردند از پرداخت حق الثبت اسناد مربوط به سپردن تعهد رسمی مصوب ۰۲/۱۲/۱۳۷۱ با ماده ۱۰
۱۵. البته باید اصلاحات و نسخ ضمنی را نیز در نظر گرفت که تشخیص و احصاء آن برای مجریان قانون بسیار دشوار است.
نکات مثبت قوانین آزمایشی
- مطلوب بودن تصویب قوانین آزمایشی برای بررسی جوانب و آثار گوناگون آن: در بسیاری از موارد برای بررسی همه زوایا و ابعاد یک قانون و ملاحظه دقیق تر آثار و نتایج آن بهتر است که قانون بصورت آزمایشی در زمان و مکان محدود اجرا شود تا در زمینه یک کار تجربی بتوان تصمیمات مناسب تری برای آن اتخاذ نمود. ممکن است بررسی های کارشناسی در زمان اجرای آزمایشی کامل شود و یا اساسا بررسی های تخصصی باید در حین اجرای آزمایشی کامل شود. پس اجرای آزمایشی یک قانون، نقطه ضعف آن نیست بلکه می تواند به عنوان نقطه قوت مورد استفاده قرار گیرد.
- ناکافی بودن اطلاعات موجود برای اطمینان از تصمیم گیری قاطع: پیچیدگی امور اجتماعی به گونه ای است که تصمیم گیری های قاطع در آن وابسته به اطلاعات دقیقی است که دارای دو جنبه نظری و عملی است. معمولا در تدوین و تصویب قوانین حدود قابل اطمینانی از خطای محاسباتی وجود دارد که در حین اجرای آزمایشی قانون این خطای محاسباتی به حداقل ممکن می رسد. اجرای آزمایشی فرصت مغتنمی برای تکمیل شناخت قوانین است که در گذر زمان و حین اجرای آن بدست می آید.
- محدود بودن زمان کاربرد قانون در بازه

تلاش دولت ها در تمدید زمان اجرای قوانین آزمایشی بیشتر برای کار راه اندازی های روزمره دستگاه های اجرایی و نه از باب گسترش فرهنگ قانونمداری است. راه اندازی روزمرگی با روح حاکم بر قوانین آزمایشی سازگارتر است تا با قوانین دائمی و قطعی.انجام رایزنی های رایج پارلمانی، بهترین ابزار برای پیشبرد راهبرد روزمرگی است.
زمانی خاص: اجرای دایمی قوانین وابسته به تصمیم گیری های قاطعی است که اگر مبتنی بر داده های نادرست یا با احتمال خطا همراه باشد می تواند آثار و نتایج ناگواری در جامعه بر جای بگذارد. قید زمانی در قوانین آزمایشی موجب می شود تا بررسی های تکمیلی در زمان اجرای آزمایشی انجام شود و در صورت تایید یا عدم تایید قانون برای دایمی شدن آن تصمیم گیری مناسب انجام شود و از این طریق آثار ناگوار تداوم نیاید.
- وجود تغییرات احتمالی زمینه اجرای قانون در کوتاه مدت: اجرای آزمایشی قوانین، آزمونی برای قوانین است تا بتوان آنها را از نظر تحقق اهداف از پیش تعیین شده مورد ارزیابی قرار داد. تغییرات احتمالی در قانون آزمایشی بهتر از قانون دایمی انجام می شود و مراجعه چندباره برای ارزیابی آنها به انجام تغییرات مثبت می انجامد. مردم نیز در پذیرش آثار قوانین آزمایشی فعال تر برخورد می کنند و آمادگی بیشتری برای مشارکت در اجرای قوانین آزمایشی و بررسی کمیت و کیفیت آنها دارند.
آسیب شناسی قوانین آزمایشی
- تمدید قوانین آزمایشی برای جلوگیری از فرار قانونی و خروج از بن بست اجرایی امور: در برخی از موارد مشاهده شده است که تصویب و اجرای قوانین بصورت آزمایشی به منظور فرار از وظیفه قانون تدوین و تصویب دقیق یک قانون برای همیشه است. تصویب آزمایشی از نظر روند قانونگذاری، آسان تر از قوانین دائمی است و محل تصویب آن می تواند کمیسیون های تخصصی مجلس باشد که کار در آنها راحت تر از صحن علنی و شرایط قانونگذاری در آن برای مجریان قانون مطلوب تر است. قانونگذاران نیز برای خروج کشور از بن بست اجرایی، معمولا تمدید چندباره قوانین را مورد تایید قرار داده اند.
- تمدید چندباره قوانین آزمایشی به دلیل نزدیک بودن مهلت قانونی اجرای آزمایشی: معمولا دولت ها موضوع تمدید چندباره اجرای قوانین آزمایشی را به بهانه نزدیکی پایان مهلت قانونی آن به تصویب رسانده اند و ظاهرا این رویه تداوم نیز خواهد داشت. شاید درخواست تمدید به دلیل پایان مهلت قانونی، بهانه ای برای تحت فشار قرار دادن قانونگذاران باشد که همواره از سوی مجریان قانون مورد سوء استفاده قرار می گیرد. قانونگذاران علیرغم آگاهی از این حقیقت در برابر آن از روی ناچاری مقاومت خاصی نشان نداده اند.
- درخواست تمدید قوانین آزمایشی توسط دولت ها با وجود عدم کارآمدی این قوانین یا وجود ابهام در عملکرد آنها: معمولا تمدید زمان اجرای قوانین آزمایشی بدون ارائه گزارش عملکرد این قوانین توسط مجریان صورت می گیرد. اثبات کارآمدی قوانین در دوران اجرای آزمایشی از طریق پایش دوره ای و نوبه ای آن و ارزشیابی آثار و نتایج آن ممکن است. این روش در مورد تمدیدهای دیرهنگام قوانین در پایان مهلت اجرای آزمایشی آنها اساسا قابل اجرا نیست و از ماه ها قبل باید زمینه های ارزیابی عملکرد دوران آزمایشی آغاز گردد.
- تبدیل قوانین آزمایشی از فرصت به آفت در اثر تمدیدهای مکرر و بی دلیل: آزمایشی بودن اجرای یک قانون، فرصت مطلوبی برای بهینه سازی قانونگذاری کشور است اما با تمدیدهای چندباره بدون انجام پایش علمی و دقیق هم اکنون به آفتی دردناک در قانونگذاری کشور تبدیل شده است که حل مشکلات ناشی از آن خود مشکلی افزون بر مشکلات دیگر این حوزه است.
- وجود نقش تسکین دهندگی در قوانین آزمایشی و نه حل کامل و قطعی مشکلات کشور: علیرغم خوبی های قوانین آزمایشی، باید توجه داشت که این قوانین موقت، دارای نقش تسکین دهندگی در مدت معین اند و نمی توانند و نباید بطور دائم و قطعی مورد استفاده قرار گیرند. در برخی از موارد به قوانین آزمایشی اهمیتی معادل یا بیشتر از قوانین قطعی و دایمی داده می شود.
- تمدید قوانین آزمایشی از سر کار راه اندازی! و نه از سر قانونمداری: تلاش دولت ها در تمدید زمان اجرای قوانین آزمایشی بیشتر برای کار راه اندازی های روزمره دستگاه های اجرایی و نه از باب گسترش فرهنگ قانونمداری است. راه اندازی روزمرگی با روح حاکم بر قوانین آزمایشی سازگارتر است تا با قوانین دائمی و قطعی. انجام رایزنی های رایج پارلمانی، بهترین ابزار برای پیشبرد راهبرد روزمرگی است.
- عدم ایفای نقش موثر توسط سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور: نظارت بر حسن اجرای قوانین آزمایشی از سوی دستگاه های نظارتی مهم ترین رکن در ارزشیابی جنبه آزمایشی قوانین و تبدیل آنها به قوانین دایمی و قطعی است. اگر در هنگام تصویب قوانین آزمایشی برای تمدید هر باره آن وجود نظر مساعد دستگاه های نظارتی از شروط اصلی باشد قطعا کمتر شاید تمدید چندباره قوانین آزمایشی خواهیم بود.
- تصویب برخی از قوانین آزمایشی در مجمع تشخیص مصلحت نظام (تصویب قوانین آزمایشی با لحاظ کردن جنبه مصلحتی آن): اجرای قوانین بصورت آزمایشی، امری مصلحت اندیشانه است اما معلوم نیست که تمدید چندباره این قوانین به مصلحت کشور باشد. مصلحت اندیشی ناب با شبه مصلحت ها که معمولا اندیشه ای نیز به دنبال آن نیست تفاوت دارد. معمولا در نظر گرفتن مصلحت در اجرای قوانین آزمایشی، همواره بین مصلحت و شبه مصلحت تردید وجود دارد.
پس از تحلیل و بررسی مختصر آثار مثبت و منفی قوانین آزمایشی و تمدید چندباره آنها باید رد آن را در عملکرد تقسیم کار ملی در حوزه قانونگذاری بر اساس قانون اساسی دنبال کرد که این مهم در مقطع فعلی جز با پرسشگری میسر نیست. گفتمان اجتماعی چالش قانون می کوشد تا پرسشگری و پاسخگویی را به فرهنگ غالب نظام قانونگرایی تبدیل نماید. امید است که تقسیم کار ملی در این حوزه به وظیفه ذاتی خود یعنی پاسخگویی عمل نماید تا دستاوردهای این گفتمان بتواند زمینه های تحول در نظام قانونگرایی را فراهم سازد.
پرسشگری از مجمع تشخیص مصلحت نظام
- چگونه ممکن است اجرای قوانین آزمایشی غلط به مصلحت کشور و مردم باشد؟
- آیا اعضای محترم مجمع تشخیص مصلحت نظام درک روشنی از آثار ناگوار تصویب یا تمدید قوانین آزمایشی به روش فعلی دارند؟
- آیا تداوم روش فعلی تمدید چندباره قوانین آزمایشی در راستای تحقق چشم انداز بیست ساله و سیاست های کلی نظام است؟
- آیا ممکن است که قانونی بطور آزمایشی به مصلحت نظام تشخیص داده شود؟
- تشخیص مصلحت در مصوبات آزمایشی در مجمع تشخیص مصلحت نظام چگونه انجام می شود؟
پرسشگری از دولت
- دلایل عدم انجام وظیفه قانونی تدوین لوایح برای قطعی نمودن اجرای قوانین آزمایشی توسط دولت ها چیست؟
- چرا دولت ها نمی توانند گزارش دقیقی از عملکرد قوانین آزمایشی تهیه نمایند؟
- دلایل تداوم اجرای قوانین آزمایشی که مهلت قانونی اجرای آنها به پایان رسیده است از سوی دولت ها چیست؟
- تفاوت قوانین قطعی و آزمایشی چندین بار تمدید شده از نظر دولت چیست؟
- چرا دولت بجای قطعی نمودن، مایل به تمدید قوانین آزمایشی است؟
پرسشگری از مجلس شورای اسلامی
- آیا تمدید چندباره قوانین آزمایشی از سوی مجلس شورای اسلامی به معنای تایید روش غلط تمدید مکرر در روزهای پایانی مهلت اجرای قوانین توسط دولت ها نیست؟
- آیا در طول چهار دهه قانونگذاری، کمیسیون های داخلی مجلس شورای اسلامی توانایی ارزیابی نحوه عملکرد قوانین آزمایشی را داشته اند؟
- چرا مجلس شورای اسلامی از اهرم های نظارتی خود برای کاهش تعداد قوانین آزمایشی استفاده نمی کند؟
- چرا نمایندگان مجلس شورای اسلامی خود به ارائه طرح در باره تعیین تکلیف قوانین آزمایشی اقدام نمی کنند؟
- آیا تاکنون وزرای مربوط به قوانین آزمایشی در باره عملکرد خود پیرامون این قوانین از سوی مجلس شورای اسلامی مورد بازخواست قرار گرفته است؟
پرسشگری از شورای محترم نگهبان
- چرا شورای محترم نگهبان به کوتاهی دولت ها در ارائه لوایح قطعی نمودن قوانین آزمایشی با تایید تمدید چندباره اجرای آزمایشی قوانین وجه شرعی و قانونی می دهد؟
- آیا تایید تمدید اجرای قوانین آزمایشی توسط شورای محترم نگهبان، دولت ها را به استفاده از گریزگاه فرار از قانون ترغیب نمی کند؟
- اگر پس از بررسی های کارشناسی معلوم شد که یکی از قوانین آزمایشی دارای کارآمدی لازم نیست، آیا تایید دوره آزمایشی این قانون توسط شورای نگهبان به معنای تامین وجه شرعی و قانونی قوانین غلط نیست؟
- آیا تایید چندباره تمدید قوانین آزمایشی از شان شورای محترم نگهبان نمی کاهد؟
- آیا تایید و تفسیر آزمایشی برای برخی قوانین از سوی شورای نگهبان متصور است؟
پرسشگری از قوه قضاییه
- آیا تمدید قوانین آزمایشی صرفا از روی رو به پایان بودن مهلت قانونی اجرای آنها مورد تایید سازمان بازرسی کل کشور است؟
- نحوه تعامل سازمان بازرسی کل کشور با مجریان قوانین آزمایشی چگونه است؟
- آیا دستگاه های مجری قوانین آزمایشی، گزارش دوره و نوبه ای خود را از نجوه اجرای این قوانین برای سازمان بازرسی کل کشور ارسال می کنند؟
- آیا نظارت بر قوانین آزمایشی در سازمان بازرسی کل کشور بصورت آزمایشی انجام می شود؟
- جنبه های نظارتی که در قوانین آزمایشی و تبدیل آنها به قوانین قطعی مورد نظر سازمان بازرسی کل کشور است چیست؟

نویسنده: دکتر محمدرضا ناری ابیانه

کد مطلب: 110307
 
Share/Save/Bookmark