توسعه به عنوان یک آرمان، مطالبه و هدف استراتژیک مدنظر همه دولت ها و جوامع قرار دارد، اما کشورهای اندکی هستند که توانسته اند با نیل به مقصد در زمره کشورهای توسعه یافته قرار گیرند، یکی از مهم ترین ابزار در دو قرن گذشته در مسیر توسعه، برنامه و برنامه ریزی بوده است.
در ایران هم از اواخر دهه 20 برنامه به صورت رسمی در دوستور کار دولت و مجلس قرار گرفت و پس از پیروزی انقلاب اسلامی تا به امروز 6 برنامه توسعه تصویب و اجرایی شده است؛ یکی از ایرادات همیشگی به برنامه های توسعه در کشور عدم تحقق برنامه ها می باشد، به عبارتی برنامه توسعه تدوین می شوند اما دولت ها خود را ملزم به اجرای کامل آن نمی دانند و به گواهی آمار بالاترین نرخ تحقق برنامه توسعه در کشور زیر 40 درصد و در غالب برنامه ها زیر 30 درصد می باشد که نشان می دهد به رغم آن که قرار است برنامه توسعه نقشه راه ارکان مختلف کشور در زمینه سیاست گذاری، تصمیم گیری و اجرا باشد، اما در عمل توجه چندانی به برنامه های توسعه در دوره های مختلف وجود ندارد.
مروری بر برنامه های توسعه در 6 دوره گذشته و تدقیق در آن حاکی از آن است که در سه سطح پیش از برنامه ریزی، برنامه ریزی و پس از برنامه ریزی ایراداتی به نظام برنامه ریزی کشور وارد است.
در سطح پیش از برنامه ریزی ضرورت دارد با درک صحیح و واقع بینانه از شرایط موجود، پیش نیازها و بسترهای لازم برای اجرای برنامه ها مدنظر قرار گیرد، مادامی که حدی از اجماع در مورد مفاهیم کلان توسعه و پارادیم های موردنیاز آن در بین تصمیم گیران و اجراکنندگان به وجود نیاید نمی توان به موفقیت برنامه امیدوار بود؛ به عبارتی راهکارهای مندرج در برنامه برای نیل به هدف باید واقعی، دست یافتنی و مبتنی بر واقعیات و نه آرمان ها باشد.
توجه به بنیان های فلسفی و پارادایم های توسعه، درنظر گرفتن ساختارهای سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه، شناخت مناسبات نظام تصمیم گیری و تصمیم سازی، لحاظ قوانین رسمی و غیررسمی و توجه به زیرساخت ها و پیش نیازها در این سطح امکان موفقیت برنامه را در این سطح افزایش می دهد.
در گام بعدی و سطح دوم، برنامه ریزی باید مسیری منطقی را طی کند، یعنی در فرایند تدبیر حاکمیت، تصمیم گیرندگان، اجراکنندگان، ناظران و همه ذینفعان باید در آن دخیل باشند، نمی توان برای بخش عمده ای از ذینفعان در موضوع یا محوری تصمیمی گرفت، اما از آن ذینفعان در فرایند برنامه ریزی نظرخواهی نکرد؛ سازگاری میان اهداف کیفی و کمی نکته قابل تامل دیگری در این سطح است، بلندپروازی، عدم توجه به فرایندها و درنظر گرفتن ابعاد مختلف برنامه را در مرحله اجرا با چالش مواجه خواهد کرد، از این رو فرایند تدبیر باید منطقی، مدبرانه، هماهنگ و با حضور همه ذینفعان تدوین شود.
یکی از اشکالات عمده در این مرحله این است که حجم زیاد احکام برنامه ای در برنامه ریزی جامع، انرژی و توان زیادی از بدنه کارشناسی می گیرد و هزارتوی پیچیده برنامه ها امکان پیاده سازی کامل آنها را کاهش می دهد، از این رو تجارب جهانی به سمت برنامه ریزی هسته ای یا هسته های کلیدی معطوف می شود، در این مدل از برنامه ریزی به جای پیشبرد همزمان همه احکام برنامه، تمرکز بر تنگاها و محورهای اصلی به عنوان هسته های خط دهنده باعث به حرکت درآمدن سایر بخش ها خواهند شد.
اما مهم ترین سطح در برنامه ریزی، اجرای برنامه است، بسیاری بر این باورند اجرا، مستقل از برنامه ریزی است و چه بسا خود برنامه ریزی دخل و تصرف چندانی در آن ندارند، اما باید توجه داشت برنامه ریزی و اجرا دو مقوله کاملا متفاوت نیستند و باید در تعامل با یکدیگر پیش بروند، از سویی متاسفانه در غالب برنامه ها به ارائه گزارش های کلی و مدیریتی از اجرای برنامه بسنده می شود، اما مهم ترین عناصر در موفقیت برنامه توجه به پروگرام های عملیاتی، ساز و کارهای رصد، بازخوردگیری، بازبینی و اصلاح برنامه است به گونه ای که بتوان با اجرای گام به گام برنامه، اطلاعات موردنیاز را گردآوری و برنامه را پیش برد، در این میان ضرورت دارد سناریوهایی نیز پیش بینی شود تا در صورت اختلال در اجرای برنامه جایگزین شود.
برای برون رفت از این چالش و تحقق بیشتر برنامه های توسعه، باید به مشکلات نظام برنامه ریزی در این سه سطح توجه داشت، داشتن الگویی بومی متناسب با ساختارها، هنجارها و ارزش های جامعه، شرایط و اهداف کشور و سازگار با پارادایم توسعه ضرورتی اساسی است؛ در مرحله برنامه ریزی نیز تجارب جهانی حاکی از حرکت به سمت برنامه ریزی مشارکتی، مسئله محوری در عین جامع نگری، انعطاف پذیری و تاکید بر برنامه ریزی هسته ای است، از سویی لزوم نگاه فرایندی به برنامه ریزی، اجرا، نظارت و ارزیابی به صورت مستمر میزان انحراف از برنامه را کاهش خواهد داد.
در ایران هم از اواخر دهه 20 برنامه به صورت رسمی در دوستور کار دولت و مجلس قرار گرفت و پس از پیروزی انقلاب اسلامی تا به امروز 6 برنامه توسعه تصویب و اجرایی شده است؛ یکی از ایرادات همیشگی به برنامه های توسعه در کشور عدم تحقق برنامه ها می باشد، به عبارتی برنامه توسعه تدوین می شوند اما دولت ها خود را ملزم به اجرای کامل آن نمی دانند و به گواهی آمار بالاترین نرخ تحقق برنامه توسعه در کشور زیر 40 درصد و در غالب برنامه ها زیر 30 درصد می باشد که نشان می دهد به رغم آن که قرار است برنامه توسعه نقشه راه ارکان مختلف کشور در زمینه سیاست گذاری، تصمیم گیری و اجرا باشد، اما در عمل توجه چندانی به برنامه های توسعه در دوره های مختلف وجود ندارد.
مروری بر برنامه های توسعه در 6 دوره گذشته و تدقیق در آن حاکی از آن است که در سه سطح پیش از برنامه ریزی، برنامه ریزی و پس از برنامه ریزی ایراداتی به نظام برنامه ریزی کشور وارد است.
در سطح پیش از برنامه ریزی ضرورت دارد با درک صحیح و واقع بینانه از شرایط موجود، پیش نیازها و بسترهای لازم برای اجرای برنامه ها مدنظر قرار گیرد، مادامی که حدی از اجماع در مورد مفاهیم کلان توسعه و پارادیم های موردنیاز آن در بین تصمیم گیران و اجراکنندگان به وجود نیاید نمی توان به موفقیت برنامه امیدوار بود؛ به عبارتی راهکارهای مندرج در برنامه برای نیل به هدف باید واقعی، دست یافتنی و مبتنی بر واقعیات و نه آرمان ها باشد.
توجه به بنیان های فلسفی و پارادایم های توسعه، درنظر گرفتن ساختارهای سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه، شناخت مناسبات نظام تصمیم گیری و تصمیم سازی، لحاظ قوانین رسمی و غیررسمی و توجه به زیرساخت ها و پیش نیازها در این سطح امکان موفقیت برنامه را در این سطح افزایش می دهد.
در گام بعدی و سطح دوم، برنامه ریزی باید مسیری منطقی را طی کند، یعنی در فرایند تدبیر حاکمیت، تصمیم گیرندگان، اجراکنندگان، ناظران و همه ذینفعان باید در آن دخیل باشند، نمی توان برای بخش عمده ای از ذینفعان در موضوع یا محوری تصمیمی گرفت، اما از آن ذینفعان در فرایند برنامه ریزی نظرخواهی نکرد؛ سازگاری میان اهداف کیفی و کمی نکته قابل تامل دیگری در این سطح است، بلندپروازی، عدم توجه به فرایندها و درنظر گرفتن ابعاد مختلف برنامه را در مرحله اجرا با چالش مواجه خواهد کرد، از این رو فرایند تدبیر باید منطقی، مدبرانه، هماهنگ و با حضور همه ذینفعان تدوین شود.
یکی از اشکالات عمده در این مرحله این است که حجم زیاد احکام برنامه ای در برنامه ریزی جامع، انرژی و توان زیادی از بدنه کارشناسی می گیرد و هزارتوی پیچیده برنامه ها امکان پیاده سازی کامل آنها را کاهش می دهد، از این رو تجارب جهانی به سمت برنامه ریزی هسته ای یا هسته های کلیدی معطوف می شود، در این مدل از برنامه ریزی به جای پیشبرد همزمان همه احکام برنامه، تمرکز بر تنگاها و محورهای اصلی به عنوان هسته های خط دهنده باعث به حرکت درآمدن سایر بخش ها خواهند شد.
اما مهم ترین سطح در برنامه ریزی، اجرای برنامه است، بسیاری بر این باورند اجرا، مستقل از برنامه ریزی است و چه بسا خود برنامه ریزی دخل و تصرف چندانی در آن ندارند، اما باید توجه داشت برنامه ریزی و اجرا دو مقوله کاملا متفاوت نیستند و باید در تعامل با یکدیگر پیش بروند، از سویی متاسفانه در غالب برنامه ها به ارائه گزارش های کلی و مدیریتی از اجرای برنامه بسنده می شود، اما مهم ترین عناصر در موفقیت برنامه توجه به پروگرام های عملیاتی، ساز و کارهای رصد، بازخوردگیری، بازبینی و اصلاح برنامه است به گونه ای که بتوان با اجرای گام به گام برنامه، اطلاعات موردنیاز را گردآوری و برنامه را پیش برد، در این میان ضرورت دارد سناریوهایی نیز پیش بینی شود تا در صورت اختلال در اجرای برنامه جایگزین شود.
برای برون رفت از این چالش و تحقق بیشتر برنامه های توسعه، باید به مشکلات نظام برنامه ریزی در این سه سطح توجه داشت، داشتن الگویی بومی متناسب با ساختارها، هنجارها و ارزش های جامعه، شرایط و اهداف کشور و سازگار با پارادایم توسعه ضرورتی اساسی است؛ در مرحله برنامه ریزی نیز تجارب جهانی حاکی از حرکت به سمت برنامه ریزی مشارکتی، مسئله محوری در عین جامع نگری، انعطاف پذیری و تاکید بر برنامه ریزی هسته ای است، از سویی لزوم نگاه فرایندی به برنامه ریزی، اجرا، نظارت و ارزیابی به صورت مستمر میزان انحراف از برنامه را کاهش خواهد داد.
شاهرخ رضایی‌فر - دکتری مدیریت توسعه و استاد دانشگاه
